《北京市主体功能区规划》解读

张自然

本市规划编制工作的重点是对四类功能区域优化、深化和完善。重点之一是优化。重点之二是深化。重点之三是完善

主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划等在空间开发和布局的基本依据。

推进形成主体功能区规划，就是根据不同区域的资源环境承载力、现有开发强度和开发潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定不同区域的主体功能，明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

编制主体功能区规划与我国国情密不可分。国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的基础。从推进工业化和城镇化开发的角度看，我国国土空间具有以下特点：一是多样性。我国国土空间类型复杂多样，其中高原和山地占59%，平原仅占12%。二是非均衡性。我国自然状况和人口分布差异明显，水土资源、能源资源、人口分布极不均衡。三是脆弱性。我国生态环境总体上比较脆弱，干旱半干旱地区占国土面积的53%，沙化土地占15%。

同时，这也是我国经济社会发展阶段的必然要求。改革开放以来，我国进入了经济社会快速发展阶段，取得举世瞩目的成就。但随着国土空间的快速开发，出现了一些问题，如耕地面积减少过快、生态损害严重等，迫切要求提高国土开发的可持续性。

编制主体功能区规划也是落实科学发展观的具体体现。编制主体功能区规划，就是把科学发展观的思想和要求落实到具体国土空间的开发利用中，明确每个地区的主体功能定位、发展方向和发展任务，推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

日前，北京市发布《北京市主体功能区规划》。

规划提出的背景

编制全国和省级主体功能区规划尚属首次。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首先提出要编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。 2007年，国务院出台《关于编制全国主体功能区规划的意见》对编制规划提出具体要求。 党的十七大报告要求，到2020年基本形成主体功能区布局。

主体功能区是指一定区域都具有多种功能，但必有一种主体功能。推进形成主体功能区，既要突出主体功能，也要兼顾和发挥其他功能。优化开发和重点开发区域，作为主要的工业化和城镇化空间，其主体功能是集聚人口，但也要保护好基本农田、森林等，提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域，作为重要的农业和生态空间，其主体功能是保障农产品供给和生态系统稳定，但也要发展其他适宜经济，也就是发展与当地资源环境相适应的产业。

主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，是否适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分。开发与发展的含义不同。限制或禁止开发并不是限制或禁止发展，只是特指限制或禁止进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动。

主体功能区的划分层次。根据中央关于“要分层次推进主体功能区规划工作”的要求，全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成，分国家和省级两个层次编制规划。国家主体功能区规划，主要是解决国土空间开发的全局性问题。省级主体功能区规划，根据国家规划精神，以县为单位，在本行政区范围内确定四类主体功能区。

全国主体功能区

规划对本市的定位

本市所在的京津冀地区（北京市、天津市和河北省的部分地区）被确定为国家层面的优化开发区域。

该区域的功能定位是：“‘三北地区的重要枢纽和出海通道，全国科技创新与技术研发基地，全国现代服务业、先进制造业、高新技术产业和战略性新兴产业基地，我国北方的经济中心”。并提出要“强化北京的首都功能和全国中心城市地位，着眼建设世界城市，发展首都经济，增强文化软实力，提升国际化程度和国际影响力，加快建设人文北京、科技北京、绿色北京。强化创新功能，加快中关村国家自主创新示范园区的建设，建设国家创新型城市。不断改善人居环境，建设宜居城市”。

本市规划编制具备良好基础

2008年，本市成立由常务副市长吉林同志任组长、副市长陈刚任副组长的北京市主体功能区规划编制工作领导小组，市发改委、市教委等15个部门为成员单位，为规划编制工作提供良好组织保障。领导小组开展了21项前期研究、征求了26个部门和16个区县的意见，并多次与全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室沟通衔接，形成了《北京市主体功能区规划》（报审稿）并于2011年7月22日通过市政府专题会议审议。2011年9月21日经市委常委会审议通过后，于10月28日以市政府名义函报全国主体功能区规划编制工作领导小组。

2012年，按照全国主体功能区规划编制工作领导小组的复函，修改完善后，经市政府同意，组织发布实施本市主体功能区规划。

本市具有良好的规划编制基础。2005年，市委市政府制定了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》（简称《意见》），将全市区县划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区四类功能区域，在全国率先探索实行区域发展的差异化管理。

《意见》实施七年来，差异化发展理念深入人心，各功能区建设取得良好成效。主要体现在：一是区域差异化主导功能逐步明晰。四类功能区域差异化的主导功能更加强化，首都功能核心区“四个服务” 和历史文化传承功能得到更好发挥，城市功能拓展区自主创新和外向服务功能不断增强，城市发展新区承接人口和产业的能力不断提升，生态涵养发展区生态涵养功能日益增强。二是区域调控政策机制基本确立。制定了促进生态涵养发展区、重点新城、城南地区、西部地区发展的政策，有效实施了一批支撑主导功能的重大项目，逐步建立了差异化考核评价指标体系和互利共赢的区县结对合作机制，有力推动了各功能区差异化发展。 三是特色分工的产业发展格局初步形成。四类功能区特色产业更加突出，首都功能核心区总部和金融业集聚发展，一批文化和商贸特色街区成为发展新亮点；城市功能拓展区高新技术产业引领发展，国际化商务中心功能得到强化；城市发展新区现代制造业集群化发展，新的产业集聚区逐步形成；生态涵养发展区生态友好型产业发展较快，生态环境得到提升。四是区域发展协调性显著增强。各功能区定位进一步明确和完善，各自特点更加鲜明，南北差距拉大的势头得到遏制，内部互动加强，外部合作深化，特别是城南地区加快发展，西部地区加速转型，一批新兴产业功能区域初具规模，功能区域间发展的协调性进一步增强。五是功能区域发展结构不断优化。功能区域整体发展水平提升，2006-2010年，四类功能区域GDP年均增长率超过10%。经济总量分布格局与区域功能定位更相符，城市功能拓展区和城市发展新区GDP占全市比重上升3个百分点，首都功能核心区和生态涵养发展区分别下降2.4和0.6个百分点。

这些成效为本市编制主体功能区规划奠定了良好基础。

本市规划编制的重点

本市规划编制工作的重点是对四类功能区域优化、深化和完善。

重点之一是优化。为充分体现整体优化发展的定位，在四类功能区域的主体功能明确后，本市提出不仅首都功能核心区要优化开发，城市功能拓展区和城市发展新区这些重点开发区域，也有需要优化的区域。同时，结合东西城行政区划调整、大兴和亦庄行政资源整合，本市对城市功能核心区、城市发展新区发展策略、发展重点进行了适当整合和优化。

重点之二是深化。根据《意见》，结合本市“十二五”规划，本市对四类功能区域发展定位、目标、原则和任务进行了深化。同时，深化主体功能区划分。国家要求主体功能区以县一级为单位划分。本市考虑到直辖市的特点，首次以乡镇为单位划分功能区，将房山和昌平的山区部分划入生态涵养发展区。

重点之三是完善。根据国家关于编制省市主体功能区规划的要求，本市在四类功能区域划分的基础上，增加了禁止开发区域，呈片状分布于上述四类功能区域，总面积约3023平方公里，占市域总面积的18.4%，并明确了禁止开发区域的范围、管制原则和发展任务。

同时，还加强了与本市其他相关规划的衔接，包括《北京城市总体规划（2004-2020年）》、《北京市“十二五”时期国民经济和社会发展规划纲要》、《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》、《北京市山区协调发展规划(2006-2020年》、《北京市限建区规划（2006-2020年）》等。

《北京市主体功能区规划》将全市国土空间确定为四类功能区域和禁止开发区域。四类功能区域包括：首都功能核心区主体功能是优化开发；城市功能拓展区主体功能是重点开发；城市发展新区主体功能是重点开发；生态涵养发展区主体功能是限制开发；禁止开发区域包括：世界自然文化遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和重要水源保护区六类，呈片状分布于上述四类功能区域。

多措并举确保规划实施

为加强政策引导，本市制定八项政策措施，确立四项保障机制，确保本市主体功能区规划顺利实施。

八项政策措施的内容包括：一是财政政策方面，要完善一般性转移支付，改革财力分配方向；二是投资政策方面，要着眼四类功能区域进行差异化投资管理、加强社会投资引导；三是产业政策方面，要修订产业发展指导目录、严格市场准入制度、完善市场退出机制；四是土地政策方面，要优化空间利用结构、明确土地供应方向、严格保护基本农田；五是人口政策方面，要引导人口合理布局、改进人口管理和服务、合理控制人口规模；六是环境政策方面，要实行更严格的环境政策、实施差别化生态建设政策；七是水资源政策方面，要实行最严格的水资源管理制度，强化区域发展与水务发展的协调；八是区域合作政策方面，要着眼于首都经济圈规划建设，统筹好与河北省、天津市功能区域发展政策，推动形成协调合作共同发展的格局。

四项保障机制的内容包括：一是区域开发的规划调控机制，围绕重点功能区建设制定区域性综合开发规划，指导区域内各类项目建设，增强区域建设发展的系统性和协调性；二是产业项目的市场引导机制，将产业准入条件内置到土地二级开发市场；三是部门区县的考核评价机制，建立完善区县考核评价指标体系，加强数据监测；四是规划实施的评估修订机制，实施规划中期评估，适时修订完善规划。

同时，还明确了市级相关部门和区县的职责。市级相关部门和区县要根据本规划调整完善区域政策和相关规划，严格把握开发强度，规范开发秩序，健全法律法规和考核体系，确保规划全面贯彻落实。区县人民政府负责落实全市主体功能区规划对本区县所在功能区域的发展定位和目标要求，进一步深化细化本区县发展定位、目标原则、任务措施，严格把握开发强度，规范开发时序，确保区域协调发展。