专访全国人大财经委副主任委员尹中卿:政府的一切收支都应纳入预算

刘永刚

2011年第四季度出现的一些现象至今让人记忆犹新。临近年底，一些地方和部门开始突击花钱，数目还不小，3万亿。原因也很简单，因为当年前三季度的财政收入已经达到了全年收入的91.12%，而支出比例仅为69.32%。预算收入肯定超额完成，但预算支出还没有跟上。怎么办·年底突击花钱就不可避免地发生了。

建议人代会提前召开

“我国预算审批制度程序约束缺乏刚性，法律对时限规定也不具体。预算审批之后执行過程缓慢，以专项转移支付为例，3月份批准预算，而项目审批往往要到七八月份才能下来，再等到资金拨付下来就已经到了第四季度，这就导致了财政支付拨付在季度之间和月份之间出现了不平衡的状况。”全国人大代表、全国人大财经委员会副主任委员尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时表示。

第四季度特别是年底突击花钱的背后，是我国预算制度存在负激励效应，即如果预算安排的资金没有全部花完，对于地方和部门官员来说，这可不是什么好事。因为预算资金没用完，除去影响到相关部门的工作评估外，还会直接影响到下一年度预算资金额度。说白了，你要不花完，没人说你“节约有功”，反而是“办事不力”。

此外，预算审批制度的滞后和僵化还会引发其他很多麻烦。在公众的生活经验常识里，它几乎总是成为财政资金浪费、滥发奖金福利乃至寻租腐败等的同义词。一些急需资金的项目，反而因资金迟迟不到位而被拖延。

尹中卿坦言，我国现行财政年度与自然年度相同，从1月1日至12月31日，而批准中央预算的时间是在每年3月份的全国人代会上，这就导致每年几乎四分之一时间没有预算，或者说预算没有批准就在执行。

如何解决这样的尴尬局面·尹中卿建议，“一种办法是将我国财政年度改变为从当年4月1日至下年3月31日，另一种办法是把全国人代会时间提前到上年的12月份，或者加开一次秋季会议，专门审议批准下一年度计划和预算。”

应让老百姓知道钱花在哪儿

作为全国人大财经委员会预算审查小组的成员之一，尹中卿对于预算体制改革寄予很高的期望。他认为，我国财政预算收入来源于公民纳税，税收上来之后如何支出、如何使用，应该由人民代表决定或批准，应该让老百姓知晓，这是纳税人最基本的权利。

实际上，1994年全国人大通过的《预算法》，已经对国家预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督和法律责任等事项作出了规定。尹中卿承认，限于当时从计划经济体制向市场经济体制过渡的条件限制，现在看来，《预算法》许多内容还比较粗糙，操作性也不够强。

《预算法》实施以来，我国预算管理和预算体制改革已经取得了很大的成就。最近几年，我们在财政预算领域进行了部门预算、政府采购、国库集中收付、转移支付等项改革。

尹中卿坦言，与我国经济发展的需要相比，与人民群众的民主法制意识相比，我国预算体制改革的进展还比较缓慢，预算制度还存在很多亟待改进的地方。

尹中卿告诉记者，预算权是公民的重要权利，预算审查、批准、执行监督、决算监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。预算体制改革既包括经济体制改革，又包括政治体制改革，是当前我们深化经济体制改革和政治体制改革的突破口。

据悉，《预算法》修订于2004年启动。2006年，全国人大常委会立法计划曾经要求于当年10月提请审议修订草案，但因相关部门的不同意见而搁浅。十一届全国人大成立后，由全国人大常委会预算工委牵头，会同财政部等部门组成预算法修改小组，其间几经波折， 直到2011年11月，国务院常务会议讨论并原则通过《预算法（修正案草案) 》，同年12月，十一届全国人大常委会第二十四次会议进行了初次审议。

预算科目含糊造成“三公”消费居高不下

尹中卿认为，修订《预算法》主要是为了解决预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。深化预算体制改革的关键，就是要实行全口径预算管理，将政府的全部收入和全部支出都纳入预算，实行统一完整规范的管理，非常必要，也非常紧迫。

据介绍，我国所要进行的“全口径预算管理”改革，包括两个层面的“验收标准”，即财政部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理和各级人大在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制和监督。

依据现有的机制，各级政府的预算权其实分散在政府各个部门，以及政府部门的所属单位，尚未实现政府内部的“财政统一”，一些重要的收支项目尚未纳入严格的预算管理。近几年中央和地方财政开始编制政府基金预算，中央财政开始编制国有资本经营预算，试编社会保险基金预算，地方财政刚刚着手试编国有资本经营预算，中央和地方财政还都没有编制资产负债表，也没有债务会计。

而预算口径的不完整则会带来种种弊端，例如人为缩小预算收入规模，不能真实反映企业和社会的税负水平，且一些未纳入预算的政府性收支也存在着很大的随意性。

“政府的行政行为，首先体现在财政资金支出或者使用。推动政府依法行政，可以从推动政府依法理财入手。”尹中卿认为，应扩大政府预算的范围，将土地出让收入、国有资源收入、国有资本收入、社会保险金收入、债务收入等都纳入预算，以加强对政府理财的监督。

尹中卿还建议增加政府预算的公开度和透明度。例如，在目前一些政府部门的资金中，只列出“农业建设经费”、“科技经费”等大而笼统的科目。“这些科目太含糊。”尹中卿坦言，《预算法》修改的一个重要的任务，就是要科学设置预算科目，把政府运转经费、建设经费、购置办公物品的经费一项一项列清楚，便于监督。目前预算科目设计笼统，也是造成我国“三公”消费居高不下，一些地方政府大搞“楼、堂、馆、所”的主要原因。

在尹中卿看来，对《预算法》进行修改，只是解决了政府依法理财的法律基础，做到有法可依，但是要从根本上促进政府依法理财，还需要加强审计。“要促进政府依法理财，就需要按照《预算法》规定进行审计。各级人大也要重视审计结果，督促有关部门查处违法违规行为，促进政府依法理财，进而促进政府依法行政。”尹中卿说。