未来几年国内住房市场发展方向与前景

易宪容

可以说，尽管当前国内房地产市场有所骚动，有些城市房价开始反弹，但总的来看，在明年新一届的政府上任之前，国内房地产市场政策基本上会保持稳定，房地产政策变化的概率不高。因此，观察国内住房市场走向，主要不是看短期内会发生什么，而是要看新一任政府上任后国内房地产政策会如何变化，而这些变化也就决定未来几年中国房地产市场发展方向与前景。

近期，国务院副总理李克强发表的讲话，都向市场传递了其清晰的执政思路，预计城镇化、保障房建设等可能成为他在经济方面的施政重点。9月19日，李克强在出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上强调，城镇化是最大的内需潜力所在，是经济结构调整的重要依靠。他同时表示，积极稳妥地推进城镇化是事关长远的大战略，要放在现代化大趋势中来思考。而城镇化与未来中国住房市场发展密切相关。

城镇化的关键

如果说，十八大后新一任政府把经济工作的重心放在中国城镇化进程上，本文认为这个思路是正确的，也是与现代文明进程相合拍的。因为，从几百年来现代人类文明的进程来看，城镇化不仅促进了现代人类社会的文明，推出了现代国家经济的繁荣与发展，更为重要的是改变了人类社会的生活方式，改变了人类社会的思维方式，并由此把人类社会文明带向了一个又一个高度。因此，应该把“城镇化”推进一步，把“城镇化”改变“城市化”。因为这里“镇”字与传统的“乡镇企业”的“镇”联系在一起，仅仅是让广大农民走出一小步而不是一大步，即没有让农民从农村真正走入城市，而只进入城市边缘。只有“城市化”才能把传统的农村与城市二元经济结构得以调整及融合，才能让农民真正进入城市。

“城市化”的内涵是什么？城市化为何能够成为经济增长之动力？城市化又是通过什么样的方式来现实的？其实，“城市化”并非是一个抽象的概念，从最为经典的研究来看，城市化主要指农村居民向城市生活方式的转化过程，反映为城市人口增加、城市建成区的扩展、社会以及生活方式的城市环境形成。它不仅是对人类社会产生最大影响的社会化过程，也是当代社会的现代化和经济增长的直接指标。

从这个定义可以看到，城市化的第一件事情就是让农村居民转换为城市居民，并在这种转换的过程中实现个体城市社会化的转化。如果没有让农民真正的成为城市居民，并真正容入城市的社会生活，那么这种城市化并不是真正的城市化。比如，尽管大量农民进入城市务工，但他们在城市没有根基，没有所必需的住房、没有城市身份、没有平等就业与教育的机会等，只能从事最低收入的工作等。目前中国城镇化率看上超过了50%，但按户籍人口仅约35%。正如不少研究者指出，当前中国的城市化只是“伪城市化”，农民进城也只是“过客”，而没有成为真正的城市居民。因此，未来中国城市化的第一愿景就得真正地全面放开户籍制度，让每一个农民及城市居民都有自由迁徒的权利。如果我们城市仅是户籍来设定各种居民进入城市的界线，那么中国要实现真正的城市化是不可能的。

当大量的农民向城市流动、大量中小城市的居民向大城市或一线城市流动时，他们面对的第一个大问题就是有一个遮风避雨的安居之地。可以说，居住条件的解决既是城市居民得以进入城市的生活基点或农民融入城市的根本。因此，城市化过程就是农民进入城市其潜在住房需求释放过程。那么进入城市的居民基本居住条件如何来解决？这种住房潜在需求如何才能释放出来。当前市场流行着“住房双轨制”观念，认为“市场归市场，保障归保障”，即中低收入居民的住房由政府保障性住房来解决，而住房市场的价格政府不要干预过多。笔者认为，这样的观点将严重阻碍未来中国城市化的进程。

在未来中国城市化进程中，中国的住房市场发展不可学习香港与新加坡的模式，这种模式强调政府生产过高比例的保障性住房来解决中低收居民住房的问题。但是香港这样富裕城市，而就中国政府财政能力而言是不可能的。原因在于借鉴德国等大国住房发展模式，绝对把住房看作是一种生活消费品，不允许居民把住房成为赚钱之工具。如果用严厉的法律制度把住房界定为一种严格意义的居民生活消费品，而不是赚钱的工具，那么绝大多数居民的住房问题就能够通过市场的方式来解决，而政府所要生产的保障性住房也是十分有限的。

如果要让农民真正融入城市及把住房看作居民生活消费品，那么国内住房市场居民的住房潜大需求是非常大的。比如当前城市化率超过50%，但按户籍人口计算仅约35%，即有近2亿农民工没有真正的成为城市居民。在高房价下，85%以上城市居民都没有能力进入市场，那么这些农民工更是没有能力进入住房市场。还有，未来二、三十年，每年将有1，000多万人口转移到城市，这又将有3亿人口进入城市。再加上中小居民城市进入大城市，城市居民的住房需求具有一个无限量，再加相应城市基础市设施建设投资。这就是城市化对经济增长的巨大动力。但是，这些居民的住房需求仅是一个潜在需求，如果没有好的住房政策，把住房的宗旨界定为居住，把住房市场界定为消费市场，那么这种巨大的潜大的住房消费需求是无法释放出来。

正如《十二五规划纲要》提出的，在十二五期间，将有超过5，000万农村人口进入城镇成为城市人口，这将有效释放巨大内需潜力，因此，未来中国城市化将成为经济转型及增长的关键，但是我们必须注意，这些内需还仅是潜在的，而这种潜在住房内需要释放出来，就得未来中国城市化要有清楚界定，要对当前中国住房市场政策进入重大的调整。如果住房市场不能够转型为一个消费为主导的市场，如果住房市场赚钱功能不去除，那么这种住房消费需求是无法释放出来的。

因此，要保证未来中国城市化的愿景得以实现，或把居民潜在住房需求转为为实现的需求，就得对当前所有的住房法律制度、住房政策进行重大改革。这种改革首先就得清除那些严重阻碍绝大多数居民住房的潜在需求转化的制度障碍，比如不把住房的性质界定清楚，允许把居民生活必需品作为赚钱的工具的政策；比如不用有效的经济杠杆来遏制住房投机炒作而偏要采取政府行政干预的办法等，这些住房政策与制度都得清理与重大改革。在此基础上，住房市场立法，比如制定《住宅法》，严格界定所生产的住房第一要务就是保证生产安全舒适及绝大多数居民有支付能力购买的住房，界定住房的基本宗旨。其它法律制度都围绕着这个宗旨来制定。而这些法律制度制定再也不能走由某种部门制定的老路，而是要以公共决策的方式。因为，近几年许多房地产政策都成了少数人少数集团谋利的工具。在公共决策的基础上，才能制定出真正为中国绝大多数民众谋利的住房政策，否则中国巨大的居民住房潜在需求是无法现实的。对此， 2010年出台的关于住房调控的国十条有了一个清楚思路，也有相关政策，但是到目前许多政策还没有执行与落实。本文相信，新一任的政府上任之后，要把住房市场的潜在需求释放出来思路会更明确，整个国内住房市场调整也会从新政府上任后开始。即如何真正把中国住房市场转变为一个消费为主导的市场而不是赚钱的工具。如果这个住房市场发展的宗旨界定清楚了，那么未来中国房地产市场发展方向也就明确了。

重点发展保障房建设

关于国内保障性住房的建造问题，同样把它作为中国住房市场得以发展的重点。这个方向是正确的，但仍然有许多问题需要讨论。在早几年，由于政府大造保障性住房的理论与政策准备的仓促，国内保障性住房建设启动后所面临的困惑与问题不少。无论是最近温总理强调的保障性住房及时入市还是李克强副总理所强调分配公平原则，都透露相应的信息。

首先，从世界的经验来看，现代保障性住房有狭义与广义之分，如果不能把保障性住房的含义清楚界定，并用制度把这种含义来固化，那么要建立起公平公正的保障性住房体系就无从谈起。而保障性住房广义性，就是政府要通过不同方式让每一个民众都有基本的居住条件。比如把住房市场规定为一个消费市场，而不是赚钱炒作的工具。政府还得有消费性住房购买的税收优惠、信贷优惠、利率补贴等。至于收入特别低或无收入者，政府则要提供给他们的基本居住条件。这就是保障性住房的广义方面。

至于保障住房的狭义方面，就是指对社会上最低收入者或无收入者，如何通过政府建立廉租房等方式来保证他们的住房问题。在欧美国家狭义的保障性住房所占的比重不会超过10%。因为，狭义保障性住房占的比重过高，或是政府没有过大的财政能力做到这点，或是牺牲居民的基本住房福利条件。如果一个国家人口过多、政府财政力量有限等希望在短期内来解决居民的基本条件是根本不可能的。这就是为何狭义的保障性住房范围不可过大的原因所在。

当前中国的住房保障体系，既不是广义的界定，也不是狭义上的安排，而是狭义上的过度扩展。由于建造保障性住房涉及到土地征收、财政资金拨付、住房生产程序、保障性住房分配及住房服务体系确立等问题，如果保障性住房的意义不清楚，那么在保障性住房运作过程中就会遇到许多无法解决的困难与问题。

其次，当前大造保障性住房更多的出于对宏观经济调控与稳定房价的工具性考虑。也就是说，大造保障性住房不仅是一项民生工程，可解决更多的中低收民众住房问题，而且可以填补商品房调整可能造成对GDP增长及关联行业需求所造成的影响与冲击。因为，就当前中国住房市场来说，遏制住房投机投资，挤出房地产泡沫已经成为中央决策层的共识。但中央也肯定看到，当房地产泡沫全面挤出时，不仅会影响房地产的投资与销售，而且会影响房地产关联产业并导致这些行业产能过剩。而大造保障性住房不仅对遏制高房价有作用，而且可以消化挤出房地产泡沫之后过剩产能。正因为大造保障性住房具有这样的工具性，也必然把生产保障性住房的计划层层分解生产，而不针对各地情况灵活安排。在这种情况下，也容易造成一些地方生产保障性住房无效性。

再次，由于建立保障性住房体系的法律安排上准备不充分，这使得建造的保障性住房如何分配、这些分配规则又是由谁来制定等问题无法解决。可以说，由于保障性住房体系没有建立公平公正的住房分配体系。很多地方建造的保障住房成了民从怨声载道及社会矛盾与冲突的根源之一。

可以说，当前国内保障性住房分配不公，不仅有没有出台制度性规则问题，更有政府对保障性住房分配参与与干预过多的问题，也有在高房价下保障性住房可以成为住房投机炒作者赚钱的工具。可以说，如果保障性住房是一种谋利的工具，而且有人预期可谋大利的工具，那么对保障性住房干预过深的权力岂能袖手旁观？这些权力都会千方百计地分配占用更多的保障性住房。在这种情况下，本来是相当分配不公平的保障性住房更会火上浇油，使保障性住房的分配不公推到极致。可以说，只要保障性住房是有利可图，是可赚线的工具，那么对保障性住房严重干预的权力一定会过多谋取利益而让保障性住房分配更为分配不公。

所以对于当前的保障性住房建造，不是建造了多少的问题，最为重要的是这些建造好的保障性住房是不是进入广大中低收入民众手中；也不是建造多少保障房在民众手中问题，而是广大民众基本居民条件是不是改善了的问题。如果建造的保障性住房质量不好，住房建造好之后，整个居住环境的服务体系没有跟上，比如交通、教育、医医疗卫生、生活基本设施等是否确立，那么建造最多的保障性住房都意义不大。

最后，当前国内保障性住房体系与引进的发展模式有关。因为，在当前高房价下，85%的绝大多数居民无支付能力进入商品住房市场，政府就希望建造更多的保障性住房来解决中低收入民众的住房问题，甚至有人提出所谓的住房“双轨制”。但实际上，这是香港与新加坡的住房市场发展模式。这个模式发展到今天整整花了六七十年，而中国如此这样一个大国可以在一二十年可解决吗？还有，在经济发展严重不平衡的中国，保障性住房建立是按人口分布进行还是有哪种合理的标准？如果以人口来划分，那么这种保障性住房对经济落后的三四线城市意义有多大？

可以说，当前国内住房保障体系，取得了一定的成就，但是由于在理论上与法律安排上准备不足，目前这种住房保障体系所面临的困难与问题很多，如果这些条例规则安排不改善，不仅无法让许多中低收入民众分享到保障性住房成果，也无法达到保障性住房的工具性目的，反之会引起更多的社会问题。而且当保障性住房成为一种调控工具时，其缺陷对市场的影响也是不可小视的。也就是说，政府加强对保障性住房的建设，其方向是对的，但更为重要的是要对当前大造保障性住房政策进行总结，制定有财力支持保障性住房发展规划，同时，更为重要的是要让国内商品住房市场性质上转型为消费市场，让这些市场房价回归理性。在这种情况下狭义上的保障性住房的范围就会越来越小，政府建造保障性住房的财政能力就会越来越足。否则政府通过大造保障性住房来解决广大的中低收入居民的住房问题是不可能的。

总之，如果下任一届政府把城市化的住房建设与建造保障性住房作为未来中国经济增长与繁荣之动力，其方向是正确的，但是城市化过程中的潜在住房需求要转化为现实需求，就得通过一系列的有效政策来界定与落实把这些住房潜在需求释放出来。而保障性住房建设仅是这种潜在需求释放的一种补充。在这种情况下，未来中国经济就能够持续稳定增长与繁荣。而中国房地产市场会随中国经济发展更加繁荣。

（作者单位：中国社科院金融所）