论绩效预算与部门预算的关系

刘学丽

［摘要］ 对于部门预算和绩效预算的关系，在预算改革的理论和实际工作中，仍存在很多模糊的认识。本文对二者的关系进行论述，并对下一步理论研究和实践提出具体建议。

［关键词］ 绩效预算；部门预算；关系

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 018

［中图分类号］F812［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）11- 0029- 02

为提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，从编制２０００年预算起，我国开始实行部门预算改革。部门预算，是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。通俗地讲，就是一个部门一本账。近些年，为提高预算资金使用的绩效，我国开始了绩效评价和绩效预算的试点和探索。但部门预算和绩效预算之间的关系，在预算改革的理论和实际工作中，仍存在很多模糊认识。因此，理清两者的关系，对顺利推行绩效预算意义重大。

1概述

1.1 我国部门预算改革进程

２０００年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。

之后，我国部门预算改革逐步深入。２００２年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。２００５年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。２００７年，全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出经济分类试点。此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容也在不断完善和推进之中。

1.２部门预算绩效管理改革的探索

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开，各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。从２００３年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。２００５年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；２００６年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等４个项目进行绩效考评试点；２０１０年共批复确定１１５个中央部门的２００个绩效评价项目，绝大多数中央一级部门已纳入绩效评价的范围。目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。

2部门预算与绩效预算之间的关系

2.１ 部门预算是绩效预算的前提和基础，为绩效预算的开展提供平台

部门预算改革对绩效预算改革意义重大，如果没有１０年来部门预算改革的基础，绩效预算改革可能就无从谈起。部门预算改革为绩效预算改革建立了一个平台，只有在这个平台之上，绩效预算改革才可能顺利进行。

绩效预算需要比较部门的产出和预算资金投入进行成本效益分析，以更好地进行资源配置。这个前提就是部门的收入要有一本总账。这在过去传统预算中是无法实现的。传统预算编制将预算支出按行政经费、事业经费、基本建设经费等不同性质分成若干类，分别由财政部的不同司局管理，对于一个部门来说，究竟已经安排了多少预算资金是搞不清的。而且在传统预算制度下，部门的大量预算外支出游离于预算监管之下，预算也无法搞清部门的实际资金拥有量。经过部门预算改革，采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算，实现“一个部门一本预算”，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理，将预算外资金逐步纳入了预算的监管和控制中。编制部门基本支出预算和项目支出预算，对预算部门的支出进行了分类，摸清了预算部门的各种支出的方向和用途。按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制，对预算部门的各种支出能够进行多维的定位。这些改革都为预算的绩效评价提供了数据信息支持，大大方便了预算绩效评价的进行。因此，可以说如果没有部门预算改革，绩效预算改革就没有一个坚实的基础，绩效预算就成了无本之木，无源之水。

2.２ 绩效预算是部门预算的深化和升华，是部门预算改革的方向

部门预算虽然加强对预算的监管和控制，但预算的编制和资金的分配仍缺乏明确的导向。由于缺乏目标的设定和产出的考核，预算编制带有较重的经验决策色彩。由于缺少绩效方面的考核，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，同时也限制了部门预算功能的发挥。

在预算的执行阶段，主要是强调对合规性的遵从，预算执行中只管投放进度、不问投入效果；只管使用合规、不问效益大小；部门预算“只能做加法，不能做减法”；只强调支出的财务责任，不考虑支出的实际结果责任，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。

绩效预算改革的滞后必将制约公共财政预算体制总体效能的发挥。作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，绩效预算改革需要在部门预算的基础上逐步引入绩效管理的要素，逐步将投入控制型的部门预算改造成以结果为导向的绩效预算，是在部门预算的基础上进行改进，是部门预算长期改革的方向。

2.３ 在部门预算基础上进行绩效预算改革

我国的部门预算已经推行了近10年，各级政府已基本熟悉部门预算的工作流程，可以在部门预算的基础上推行绩效预算的改革。实行绩效预算，首先必须明确财政支出所要达到的目标，因此绩效计划目标的制定是实行绩效预算评价的前提和基础。在编制部门预算的同时，需要一并制订年度绩效计划。绩效计划的制订应与部门战略发展规划相结合，以部门的战略规划为依据，进一步细化为年度绩效计划，保证预算年度之间的相互衔接，实现经济发展的中长期目标。

应继续完善部门预算，严格按目标、功能、绩效要求来细化预算编制，制定科学合理的支出标准和预算定额。绩效预算改革可以先以项目支出绩效改革为突破口，逐步扩大到部门人员和公用经费。人员和公用经费在部门预算中按定额管理，通过对部门的绩效结果的考评，合理修订人员和公用经费定额，提高基本支出使用效益。根据考核结果做出奖惩与预算调整。根据绩效预算按效果拨款的原则，财政部门按照各机构的计划制订情况以及工作绩效的考核结果调整下一年度财政预算，根据内外部评价结果对于绩效好的部门给予奖励，对于目标完成不好的部门则予以公告削减直到取消这项预算。

部门预算改革在改革措施的进一步落实和深化方面仍有很多工作要做。因此，部门预算改革绝对不能放松，需要在投入控制等方面继续完善。同时，在部门预算改革中逐步将绩效管理的各要素引入部门预算中，向管理导向型预算转变。

3结语

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处，亟需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践。

第二，制度设计应切合实际。从发达市场经济国家的政府预算支出改革实践来看，政府预算支出绩效管理改革是为了适应市场经济发展完善的客观要求，而我国政府部门预算支出管理制度变革也同样要遵循这样一个普遍规律。在具体的改革框架设计上应充分理解政府公共部门的利益属性和我国所处的改革阶段，在此基础上挖掘出具有创新意义的改革制度设计节点，并明确技术手段的核心内容，以此充分实现制度设计的初衷。

第三，应注意各项配套措施的完善。一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系；二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设，包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等。三是要进一步研究绩效文化的形成问题，如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响，可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果，要将绩效文化渗透到政策制定过程中。最终，不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系，并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新。