铁路动起来

若兮

厘清政商关系，借鉴国际经验，铁路改革方能重新动起来。

最近一年里，铁道部一直站在风口浪尖，先是高铁大跃进出现的质量问题与贪腐黑洞，后是巨额的负债让多个地方项目处于半停半开的状态。

5月18日，铁道部发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》（下称《实施意见》）。《实施意见》指出，投资铁路向民间资本完全敞开大门。铁道部要求，市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。

此外，《实施意见》还鼓励民间资本投资参与建设铁路干线、客运专线、城际铁路、煤运通道和地方铁路、铁路支线、专用铁路、企业专用线、铁路轮渡及其场站设施等项目。距离2005年非公36条之后，民营资本与铁路、航空的蜜月期已经7年之久。这一次，铁道部再度发出向民营资本开放的强烈信号，向民营资本招手欢迎，意图何在，阻力何在，成效如何，成为焦点。

缺钱，动力足

《新京报》评论称：“铁路现在积极的、主动的向民营资本开放，主要原因只在于铁路目前背负了沉重的债务负担，自身已经无法化解身上的巨额债务，只得向民营资本开放。”如果看看铁道部的财务数据，意图便一目了然。《铁道部2012年一季度汇总财务报表审计报告》显示，铁道部总资产为40084.14亿元，总负债为24298.36亿元，2012年一季度亏损69.79亿元，负债率达60.62%。2010年末的负债率为57.44%，2011年之后的四个季度里，负债率逐渐攀升，一到四季度的负债率依次为58.24%、58.5%、59.6%、60.62%。

如果将观察的年限拉长，数据的糟糕程度则更加触目惊心。从2006年到2012年一季度，铁道部的净资产从8623亿元增至15786亿元，增长1.8倍，而同期的负债则从6401亿元增加到24298亿元，增加了3.8倍。

高铁大跃进更恰当的说法似乎是债务大跃进。每一次经济刺激政策的出台，以铁路为头号种子选手的“铁公基”总是冲上前线，做基础设施投资扩张的自觉执行者。在债务年复合增长率超过40%的情况下，铁道部治下高投资、低回报的垄断铁路运营模式遭致各方指责。这次与其说是铁道部向民营资本发出开放信号，不如说是求救信号。

中国国际经济交流中心专家黄志龙认为，此次改革政府部门有两方面的考虑：一是短期的，铁道部的债务大概是2.43万亿元，资金非常紧张，加上今年的货币政策还是偏紧，所以短期内的资金压力非常大；二是长期的，将来铁路行业改革很有可能就是借鉴航空运输业的改革经验，就是运输公司和铁路的线路，按区域划分为几家不同的营运企业，这样才能形成市场化的竞争格局。所以，在这个时候，吸引民间资本加入铁路运输或铁路线路的建设，有利于市场化竞争格局的形成。

借解决债务之机，探索民营资本进入垄断行业的发展路径，亦可为其后的航空及船舶等垄断行业提供借鉴样本。

阻力，由来已久

资本的本性是逐利。回报时间长，回报率低，且在特定时期拥有特定属性，一定程度上与民营资本的逐利本性不相匹配。

“目前温州的民间资本也比较紧张，并没有多少企业会选择投资铁路。”温州市中小企业促进会会长周德文解释，“政策、资金紧张程度、回报，是民间资本考虑投资铁路的三个主要因素，其中回报是最重要的。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为，高铁运营都在亏损，赔钱的领域民间资本根本不愿意进入。

事实上，民资进入铁路后，曾出现过多次出钱修建，最后黯然离场的结局。2005年2月，《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出，由国家垄断控制的民航、铁路、能源等多种行业向社会资本全面开放。同年10月，《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》进一步明确，允许非公有制经济进入铁路行业。但并没有支持的政策出来。不过，民间资本已经开始沸腾了。

唐山迁（安）曹（妃甸）铁路已于2006年12月26日建成通车，该工程建设因“含有民间资本成分”而被铁道部员称为“铁路投融资机制创新的一个新范例”，然而此前，股东成员已发生了重要变化，惟一的民营企业成员——广东珠江投资有限公司，从股东名单上消失了，这样一来，极为罕见的民间资本参与铁路的“新范例”就成为泡影。

2005年10月，四川德众基础设施投资建设公司以BOT方式取得了四川省彭州市境内一条39公里长的彭白铁路的改建权和30年经营权，却因为水利部门要修建水库而被一纸公文叫停。

衢常铁路属九（江）景（德镇）衢（州）铁路的一段，位于浙西衢州境内，全长约45公里，投资概算7.75亿元，是铁道部投融资体制改革的试点。上海铁路局副局长王峰曾经称赞，衢常铁路“走出了我国铁路投融资体制改革的一大步，标志着我国长期以来由国家垄断的铁路投融资市场首次向民资开。”2005年该项目启动之初，光宇持股32.5%；不甘丧失话语权的光宇集团力争后，股权升至34%，赢得宝贵的“一票否决权”。但2006年8月，在出资5000多万元后，光宇集团决定不再追加投资，其所持股份降至18.88%，2008年6月4日光宇退出完全衢常铁路。铁路民营改革试点失败。

就在铁道部门广受诟病、“打破铁老大垄断”、“引入民资”呼声高涨的今天，也许还很少有人知道，在从广东罗定至广西岑溪的两广深处，一条仅有75.42公里的铁路，早在2006年就吃了“民营铁路”的第一只螃蟹，正承担着非公有制经济进入铁路行业的试点。在这条铁路中，国有资本所占股份仅为0.15%，剩余99.85%股份均为上市公司天津国恒铁路控股股份有限公司拥有，是我国第一条响应铁道部《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》的铁路，至今尚未开通运营。

多层次改革

这些历史对于觊觎铁道资源却又止于怯步的民营企业家来说，并不陌生。他们从中看到了民营资本进入的困境与铁路运营困境的根结。

中国目前铁路建设主要由国家负责，资金来源一般包括三部分。其中中央政府投资40%，铁道部的资金占40%，其余20%由建设地区地方政府负责，实际上的建设资金则全部由铁道部来统筹。赵坚说：“建一个铁路需要上百亿元甚至上千亿元投资，民营企业最多也就投资几亿元到几十亿元，对整个铁路来讲可以说是杯水车薪。”而鼓励民间资本进入，都是粗线条的大政策，具体细化到可执行的方案却总是迟迟无法确定，股权配置、退出机制都没有清楚。

此外，“铁道部政企合一，铁路法、各项政策法规都是铁道部说了算。企业之间打交道，如果一方违法可以去法院起诉，但企业和铁道部打交道，面临的风险是今天是允许进入的，明天铁道部完全可以下达新的命令改变政策。”赵坚表示，“根本上，只有实行铁路改革，实现铁道部的政企分开，铁路建设引入民间资本才能走上正道。”

从国家层面，国家对铁路价格控制严格，但是各方面的成本在不断上升，而且铁路要承担很多公益性的运输。从铁路层面来说，铁路现在是统一调度指挥与统一的清算体制，民营资本有很多的不确定性。这些都是需要系统化的改革方案配套出台，才能有效地推进民间资本进入铁路。

从国际经验来看，高铁运营一直是个难题。根据国际铁路联盟的统计，当前国际上仅有两条线路已完全回收建设成本并开始盈利：日本新干线（东京—大阪）和法国TGV（巴黎—里昂）。其中，日本新干线仅两年便收回成本。而日本在收入来源多元化方面的经验，确值得借鉴。数据显示，东日本铁路公司2010财年收入的31.7%来源于写字楼租赁、购物中心、广告、自营酒店、超市等非运输业务，而并不单纯依靠售票收入。