人大信访工作模式的探索与实践

邬立群

人大信访是人大工作的组成部分，也是国家信访体系的一个组成部分。市十三届人大信访工作始终秉承“为人大常委会依法履职服务，为推进‘一府两院改进工作服务，为人民群众排忧解难服务”的工作方针，在发扬民主、反映民意、维护人民群众权益等方面不懈努力，并结合实际工作开展深入研究，明确人大信访工作定位，不断创新和优化工作模式，努力为人大常委会履职服务。

一、站在健全和完善民主法治建設的高度，明确人大信访定位

人大信访制度随着我国信访制度的起源和发展而诞生，并随着人大制度的不断发展而逐步趋于完善。一方面，随着经济社会的发展、社会管理的创新以及民主法治建设的推进，信访制度体系的整体功能发挥处于不断的发展和完善过程中。另一方面，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，其自身不断成熟完善，影响力逐步加大，人大信访也必然面临更新更高的要求。新的形势要求我们必须站在民主法治建设的高度，对人大信访的定位及人大信访制度改革方向进行全面思考。有鉴于此，本届人大信访工作在总结自身实践、借助“外脑”、依托区县的基础上，从《人大信访制度研究》、《〈上海市信访条例〉修改研究》等课题研究出发，逐步对人大信访的基本定位、制度安排和功能实现形成了共识，并以此为指导开展工作。

（一）人大信访是人大常委会监督“一府两院”的制度化渠道

人大信访是反映社会经济政治动向的信息站、观察所，是人大实施监督工作的一个瞭望岗。2004年吴邦国委员长在一次重要讲话中，明确了信访工作是监督工作的一项重要内容。2006年8月，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布，明确了“人民来信来访集中反映的问题是常委会听取和审议本级“一府两院”专项工作报告的议题来源之一”。五年来，信访办聚焦公交优先、食品安全、拆除违法建筑、民事案件执行等常委会重点监督事项，分析来访来信中反映的典型性、倾向性问题，形成专题分析材料，从信访工作的视角为常委会开展各项监督工作提供了有效支撑。

（二）人大信访是联系群众反映民意的基本渠道

信访工作是一项重要的群众工作，是党和政府了解群众意愿和诉求的重要窗口，也是人大常委会联系群众的有效渠道。五年来，信访办积极引导人民群众建言献策，注重从人民群众的来信来访中敏锐捕捉社会热点，将人民群众参与管理社会公共事务、监督国家机关依法履职的建议意见及时汇集整理，形成200多份信访情况摘报报常委会，如关于养犬管理的建议、解决“居改非”问题的建议等，许多建议意见得到了常委会领导的重视，充分发挥了人大信访在推动常委会立法、优化公共决策、加强监督等方面的积极作用。

（三）人大信访是为人民群众排忧解难的重要渠道

吴邦国委员长指出：“从某种程度上，人民群众是通过信访工作来评价人大常委会工作的”。实践中，信访办站在构建社会主义和谐社会的高度，思想上尊重群众，感情上贴近群众，工作上方便群众，把信访群众当家人，把群众来信当家信，把群众反映的问题当家事，尽最大努力为人民群众排忧解难。五年来，共接收并依法处理人民群众来信来访总量159540件/355668人次，其中交办信访件7891件，召开督办协调会300余场次，化解信访矛盾711件，还有348件信访矛盾得到部分解决，人民群众的合理诉求通过人大信访监督得到及时解决。

二、站在用群众工作统揽信访工作的高度，不断优化工作模式

本届人大常委会领导高度重视信访工作，曾多次从群众观点和群众立场对做好信访工作作出重要指示。刘云耕主任要求信访办“在认清信访工作面临的严峻形势基础上，牢固树立责任意识、服务意识和创新意识，以对人民群众深厚的感情开展工作，用愚公移山的精神化解信访矛盾”；胡炜副主任提出“通过人大信访工作，不但要及时准确地反映群众的愿望和呼声，而且要统筹兼顾不同群体的利益，我们的工作要经得起历史和群众的检验”；吴汉民副主任指出人大信访要“牢固树立用群众工作统揽信访的观念，体现人民当家作主的性质”。我们根据中央精神和常委会领导的指示，结合实践不断优化工作机制与模式，改进群众工作方式和方法，提高信访工作的水平和实效。

（一）加强制度建设，推动信访工作的规范有序

继续完善与市高中院联席会议、与区县人大工作例会、执行工作例会等系列工作会议制度；规范《人大信访》、《信访情况专报》、《信访摘报》等刊物定位及刊发流程；制定完善各处业务工作标准和规范，在接访、办信、信息网络管理、综合事务等各个环节提高工作的有序性和有效性；通过制度梳理、法规修订、课题调研等形式，梳理与人大信访工作相关的法规制度，完善与信访工作相关的制度体系建设等。

（二）改进工作方法，提升信访工作的质量与效率

一是完善领导参与信访接待、代表参与阅信等工作，通过参与流程的改良、交督办结果的追踪等措施着力提高工作质量；二是制定重复来信处理办法、实施重复来访分流制度，优化工作流程和软件配置，形成科学分类和科学统计口径；三是以多形式多角度的方式提高信访综合分析的针对性、时效性；四是通过与市高院建立民事执行工作沟通机制、建立联络员制度、开展专项调研等形式，推进一类问题的研究与化解。

（三）凝聚各方力量，形成做好人大信访工作合力

一是主动做好与“一府两院”信访部门的联系合作，做到信访信息共享，信访举措联动。二是加强与全国人大办公厅信访局的联系，及时领会中央领导和全国人大对信访工作的指示精神，此外，强化与区县人大的沟通和互动，共同做好信访矛盾的排摸化解工作。三是加强与各委员会的联系，围绕常委会年度的立法和监督工作，积极配合专门委员会开展专项调研，为常委会专项审议提供相关素材等。

三、站在坚持和完善人民代表大会制度的高度，践行人大信访工作为常委会履职服务的使命

人大信访是人大制度履职的重要帮手，加强人大信访工作制度建设，对坚持和完善人大制度有着重要作用。我们认真学习刘云耕主任《“铁了心”坚持，“静下心”完善》的重要论述，在深入思考人大信访工作的定位，及时总结和创新、优化工作模式的基础上，努力践行人大信访工作为常委会履职服务的使命。

（一）依托课题研究，积极推动《上海市信访条例》的修订工作

2011-2012年，我们积极推动了《上海市信访条例》修订草案的起草和调研論证工作。在调研和起草过程中，积极总结和提炼了本市人大信访工作的成功经验和制度创新的成果，将其以条文的形式加以固化。比如人大信访的职能、信访分类处理制度、督办和督查制度等。我们还从工作实际出发，针对信访工作中遇到的难点和挑战，提出制度化的解决途径。比如信访程序和法定行政程序、诉讼程序的分离，保护公民权利和维护信访秩序关系的平衡、信访信息系统共享等。

（二）思考机制创新，加强人大信访的监督功能

人大信访工作为常委会监督服务，需要机制的创新。有鉴于此，我们根据现有的做法和实践经验，思考建立两种制度化的渠道：一方面，根据群众信访反映的突出问题和“一府两院”在信访实践中遇到的热点难点问题，研究向常委会提出听取和审议“一府两院”信访工作专题报告的建议；另一方面，研究每年向常委会全体会议或主任会议汇报信访工作，尝试就信访中反映出的重大、倾向性问题，通过主任会议向常委会提出开展专项监督和执法检查的动议。由此，使常委会在全面了解“一府两院”信访工作的进展和成效的同时，监督和推进“一府两院”依法行政、公正司法。

（三）服务人大代表，进一步发挥人大代表的主体作用

我们从服务代表的角度，发挥人大代表在信访工作中的作用，及时处理人大代表交办的信访事项，基本做到“事事有着落，件件有回音”，推动一批信访问题的解决；同时，通过进一步完善代表参与信访工作制度，增强代表参与监督工作、立法工作的积极性，并对来信来访中带有普遍性的问题和典型案件，组织人大代表进行调查，督促有关部门解决，提高信访工作的整体效率。2008年至今，共有1269人次人大代表参与信访工作，阅看群众来信16553封，接待来访群众1870批/2233人次。

（四）加强综合分析，发挥“第二研究室”的作用

做好综合分析，为人大行使法定职权提供社情民意。我们坚持为常委会年度工作计划服务，特别是在每年的“两会”、“小人代会”、各次常委会期间，及时反映信访事项中发现的社会热点、难点问题。此外，根据常委会年度工作要点，制定年度综合分析计划，为人大各专门委员会立法、监督工作提供分析材料。截止6月底，共编印《人大信访》144期、《信访情况专报》110期、《信访摘报》245期，其中部分因专题突出、内容充实，得到了常委会领导的批示和肯定。

（作者系市人大常委会信访办办公室主任）