上海邮政立法背后的考量

毛新民

邮政是国家重要的社会公用事业，邮政立法与经济社会的发展、公民基本通信权利的保障等息息相关。9月26日，市十三届人大常委会第三十六次会议表决通过了《上海市实施<中华人民共和国邮政法>办法》。

邮政是国家重要的社会公用事业，邮政立法与经济社会的发展、公民基本通信权利的保障等息息相关。《上海市实施<中华人民共和国邮政法>办法（草案）》自2012年6月提请审议以来，市人大常委会组成人员和社会各方面对草案修改予以了高度关注，先后提出了150多条意见。立法机关在梳理研究各方意见后，对草案作了认真修改，主要涉及提升邮政普遍服务水平、规范和促进快递服务发展、保护用户合法权益、加强市场监督管理等方面的内容。9月26日，市十三届人大常委会第三十六次会议表决通过了《上海市实施<中华人民共和国邮政法>办法》。

加强邮政业服务质量监管

近年来，上海邮政业发展迅速。邮政公司2010年共完成函件业务量116600.9万件，报刊业务量94835.44万件，包裹业务量535.96万件；为132万人提供发放养老金服务；代收各类公用事业费5815.24万笔；投递机要邮件107.58万件。快递业则在充分市场竞争的发展环境下，实现了迅猛崛起。目前，上海已经成为我国快递服务最发达、市场容量最大、国内外快递企业总部聚集最多的城市。

但在业务快速增长的同时，受管理水平、保障能力、人员素质等因素制约，邮政业服务质量也时常出现“波动”。在审议中，针对普通平信送达时间长，遗失现象有所增加；邮寄物品中经常夹带广告宣传品；有些快递公司管理不规范，快递变“慢递”；部分快递人员素质较差，服务态度恶劣等问题，不少委员提出应在立法中予以规范。经研究，立法机关认为，邮政业作为社会公用事业，服务质量的好坏直接关系人民群众的切身利益，要强化企业责任和政府监管措施，切实加以解决。因此，法规作了两方面的规定：首先，要求邮政企业应当按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务，为用户提供迅速、准确、安全、方便的服务。其次，要求邮政管理部门应当加强快递业市场管理，制定相关管理规则，完善市场监管体系；公布统一的邮政服务、快递服务投诉、申诉电话；建立服务评估机制，定期开展邮政普遍服务、快递服务运行情况的评估和用户满意度的测评，并定期向企业反馈，向社会公布。

严格邮政用地和邮政设施管理

邮政设施是实现邮政普遍服务的物质基础。邮政用地难、邮政设施建设成本高，是当前制约上海邮政业发展的重要因素。根据相关规划，到2020年上海需规划新建、迁建、扩建邮政支局共104处，但到目前为止还有89处未建设。另外，还将要建设涉及7个行政区、27个大型居住社区建设项目中的46个邮政网点。

为缓解邮政企业建设邮政设施的资金压力，草案规定建设邮政设施所需的土地实行行政划拨，配套建设的邮政设施由邮政企业按照政府有关部门确定的供应价格标准购置。对此，有关专门委员会和有些委员提出，邮政法明确要求政府应当支持提供邮政普遍服务的邮政设施建设，因此草案的规定非常必要，但为确保邮政用地和邮政设施真正用于提供邮政普遍服务，而不会挪作他用，建议在法规中增加相应的制约性规定。经研究，立法机关认为，对邮政设施建设的支持，既要政府必要保障，也要企业规范使用，两者不能偏废。为此，法规规定，依法取得的划拨土地和配套建设的邮政营业场所、邮件处理场所，不得擅自转让或者改变用途。邮政企业擅自转让或者改变划拨土地和配套建设的邮政营业场所、邮件处理场所用途的，由市邮政管理部门责令限期改正；逾期拒不改正的，由市规划国土、房屋等行政管理部门依法处理。

完善寄递信息管理制度

近年来，我国连续出现利用寄递渠道贩运枪支弹药、爆炸物品、毒品的案件。今年3月，南京市7名贩毒人员通过快递方式，将伪装成奶粉的1公斤毒品从外地运送至贩毒人员居住的小区，被公安部门当场抓获。

为保障寄遞渠道的安全，草案加大了寄递信息管理力度，规定邮政企业、快递企业收寄邮件、快件后，应当按照有关规定以电子数据形式记录寄件人、收件人的联系方式，并传送至市邮政管理部门的信息管理系统。对这一管理要求，有些企业提出，企业每天的邮件、快件数量巨大，将海量的原始数据传送给市邮政管理部门没有实质意义。还有些企业提出，寄件人、收件人的信息涉及个人隐私，客户名单属于商业秘密，不能轻易提供。有些委员则认为，草案要求将相关信息传送至市邮政管理部门的规定与邮政法第三十五条第二款“除法律另有规定外，邮政企业及其从业人员不得向任何单位或者个人泄露用户使用邮政服务的信息”的规定不一致，应当予以删除。经研究，立法机关认为，当今世界主要国家的寄递行业，均建有完备的寄递物品信息电子数据管理系统，法规对此作出规定确有必要。同时，可以针对我国影响寄递渠道安全的案件主要发生在快递领域等实际情况，合理确定建立寄递信息管理系统的范围，并完善相关管理措施。为此，法规作了三点修改：一是只要求快递企业建立快件寄递信息管理系统；二是取消了企业需将相关信息传送至市邮政管理部门信息管理系统的要求；三是增加了“因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，国家安全机关、公安机关可以要求快递企业提供相应信息，快递企业应当配合，并对有关情况予以保密”的内容。

厘清行政管理与市场调节的关系

为解决快递企业向收件人当面递送快件难的现实问题，即快递业通称的“最后100米”的问题，草案规定，因机关、企事业单位规章制度或者住宅小区管理规约规定，快递从业人员无法向收件人当面递送快件的，机关、企事业单位或者住宅小区业主委员会或其委托的物业服务单位应当设置接收快件的场所，并安排人员妥善保管快件，及时予以转交。对此，有关专门委员会、有些委员和物业企业提出，草案的规定缺乏可操作性，容易引发矛盾和纠纷。经研究，立法机关认为，机关、企事业单位如何为职工提供便利，属单位内部管理的范畴；住宅小区物业服务单位如何为业主提供服务属于民事法律关系；机关、企事业单位或者住宅小区的物业服务单位与快递企业之间不存在法定的权利义务关系，没有为快递企业代收、代管并转交快件的法定义务。至于它们是否愿意通过适当的形式，与快递企业建立代收、代管并转交快件的合同关系，可以通过市场调节的方式加以解决，无需法规进行规范。因此，删除了该规定。

2012年3月初，上海发生了因星晨急便、鑫飞鸿快递企业突然停业而导致部分快件积压现象。市邮政局紧急组织部分快递企业及时将积压的未投递快件予以转运和转投，保障了快件用户的服务需求，维护了快递行业的社会形象。在总结这一做法经验的基础上，草案明确赋予市邮政管理部门进行紧急处置的职权，要求邮政企业或者其他快递企业应当服从统一调度，及时运递积压快件。对此，有关专门委员会提出，草案关于紧急处置的规定存在影响邮政普遍服务、补偿不够明确等问题。有些委员提出，快递是市场化发展和运作的，对于积压快件的处理，首先是企业本身的责任，直接由政府插手不妥。经研究，立法机关认为，快递业是一个竞争性行业，对快递企业擅自停止经营等引发的问题，应当由企业自身承担相应的法律责任。对因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件引发的问题，政府应当按照突发事件应对法的规定进行处置，不需要在地方性法规中另行规定。为此，对该规定作了删除处理。