国有资本的财务监督与制约机制设计

【摘要】本文分析了传统企业制度下我国国有企业财务监督与制约的方法及其缺陷，然后从外部和内部两个方面提出了现代公司制下国有资本监督与制约机制的构成。

【关键词】国有资本财务监督制约机制

在我国计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，企业与政府的关系集中体现在政企是否分开以及如何分开，其核心是所有权与经营权能否分离及如何分离，如果所有权与经营权不分离，政府作为所有者直接经营国有企业，市场经济体制将无法建立；如果所有权与经营权相分离，又如何保障国家所有者权益，防止经营者渎职或滥用权力。

一、财务监督与制约的必要性

国有企业所有权与经营权的分离产生了企业的所有者和经营者之间的委托—代理问题。西方经济学家的委托-代理理论认为:企业的所有者把企业看成是投资的工具，希望经理全心全意地为所有者服务，最大限度地实现企业价值或股东财富最大化；而作为企业经营者，则将经营管理企业视为一种职业、一种谋生手段，他们更多的是追求较高的报酬及精神上的自我实现。虽然在满足自我目标的同时，经理会在一定程度上实现企业价值最大化，但更多的情况下，企业所有者与经营者两者的目标并不能完全保持一致。由于经理人员管理企业日常经营活动，对企业十分了解，拥有充足的信息，当两者产生利益冲突时，经理更容易隐瞒事实真相，欺骗所有者，以侵害所有者利益为代价来实现自身的价值。因此，作为企业的所有者，必须加强对经营者的监督与约束。

二、传统方法及其缺陷

在传统企业制度下，企业并无资本金这一概念，企业经营的重大事项，都要由政府主持决策，国家对企业债务承担连带责任。由于所有权与经营权不分，为使企业有市场活力，政府开始下放经营权，而所有权随之也同时下放，为企业内部人控制问题提供了条件；一旦企业失控，政府又回收权力，经营权又跟着所有权同时回收，将企业管死，形成“一放就乱，一收就死”的局面。在向企业放权的同时，我国为防止企业失控，改善和加强对经营者的监督制约，进行了大量探索，采用了以下一些办法，收到了一定成效，但还存在诸多缺陷，未达到有效的监督与制约的目标。

1.企业党组织的保证与监督。企业党组织对企业本应起到领导作用，或起到保证与监督作用，但是由于企业党组织负责人与经理考虑问题的角度和利益关系往往一致，因此，企业党组织的监督制约作用难以发挥。

2.职代会的民主监督。职代会在企业作为全体职工的代表，应对企业的领导层发挥民主监督作用，但由于职工在企业中的特殊地位，企业的职工对企业经营决策等核心业务往往不能深入参与，以致民主监督作用难以发挥。

3.对企业重大经营决策和投资项目的审批制度。国家可加强对企业重大经营决策和投资项目的审批，但由于严重的信息不对称，国家难以了解企业的具体情况，企业蒙混过关并非难事。

4.财税大检查制度。财税大检查是对企业执行国家财经法律、法规和制度的一种全面检查制度，但对查出的违反财经纪律的企业，往往“以罚代法”，对企业进行一定的罚款处理而结案。

5.企业主管部门对企业的监管。由于企业的主管部门和企业之间的关系太过密切，因此企业的主管部门对企业的监督往往流于形式，起不到实际的监督作用。

6.审计监察部门和党的纪检部门的监督由于企业内部人控制严密和信息渠道不畅由审计监察部门和党的纪检部门进行的监督往往落不到实处，监督同样流于形式。

三、现代公司制下国有资本监督与制约机制设计

现阶段，我国已初步建立起符合国家所有、分级管理、授权经营、分工监管原则的国有资本管理监督和营运体系，即政府监管—资本机构运营—国有控股、参股企业经营。国有资本监督与制约机制，包括两个层面，一是外部监督与制约机制；二是内部监督与制约机制。

（一）外部监督与制约机制

国有资本的外部监督与制约机制，就是国有资本出资者通过市场体系或政府有关经济管理部门对经营者进行监督与制约，以确保出资人的利益。考察国有资本的外部作用力，我认为主要有以下几个方面。

1.产品市场的竞争。在市场经济条件下，市场评判是监督与制约经理的主要依据。只有好的产品或服务，才能被顾客接受，才能有较高的价格和市场占有率;同样，由于产品市场竞争，导致资源在全社会范围内的流动，形成在不同企业、行业、产业乃至全社会范围的平均成本水平和利润水平。各个企业的出资者只需把这个企业的赢利水平与这个企业所在行业的平均利润水平相比照，就可以判断经营者是否称职。

2.金融市场的竞争。我国大多数国有企业的资金依赖于银行，使得银行对企业的控制作用加强，如果企业不能按期偿还银行的债务，作为债权人的银行就可以强迫他们放弃对企业的控制权，如我国对国有企业实行的“债转股”就是很典型的做法。因此，对国有企业来说，债务约束可能比其他约束更为有效。

3.资本市场的竞争。资本市场的竞争，在这里指的是股票市场的竞争，其实质是对公司控制权的争夺。股东借助股票市场信息，将本公司和同类公司进行比较，对公司的经营业绩进行评价。根据评价结果，如果一个公司业绩不佳，其股东可能选择“用脚投票”，使公司股价下跌；而且，如果一个公司股价跌破其正常值，就很容易被其他公司兼并购买。因此，为避免被解雇的危险，在职经理必须为保住职位而努力工作。

4.经理市场的竞争。经理市场的竞争，使经理人员得以在不同企业或同一企业的不同岗位上自由流动，并且由市场决定经理人员的价格—薪酬水平。经理的任命不是由行政委派而是由他们的能力和经营业绩来决定。市场竞争的选择淘汰机制，迫使经理努力工作，追求对出资人有利的经营和管理，以提高企业获利水平和价值。

5.政府宏观经济管理等部门的监督，包括人大、政府、监察、审计和司法部门，也包括新闻舆论、社会团体、社会中介机构和公民对企业的监督与制约。这是促使企业遵守国家财经法律法规、合法经营、关注环境保护和可持续发展的重要保障，一也是提高国有资本质量的重要保障。

6.稽查特派员制度。稽查特派员制度是国务院对关系国民经济发展全局的重点大型国有企业采取的一项监督管理制度。根据《国务院稽查特派员条例》的规定，稽查特派员不参与、不干预企业生产经营活动，其主要职责是对企业的经营状况实施财务监督，通过财务监督和检查国有企业经营成果，对企业领导人执行党的方针政策、国家法律法规的情况和经营业绩作出考核，国务院根据稽查结论，通过人事部对企业主要领导人进行奖惩任免。企业依法享有法律、法规所赋予的充分的自主权。稽查特派员制度是在保证企业自主经营前提下政府对企业所实施的外部监督，进一步促进了政企分开，强化了监督的公正性和严肃性，为国有企业股份制改造中对经营者的选拔和实施激励与约束提供了依据，这项制度已于1998年正式执行。

（二）内部监督与制约机制

国有资本的内部监督约束机制是指国有资本出资者为保障投资收益，通过股东大会、董事会、监事会以及财务总监委派、会计委派等对经营者行为进行监督与制约的一种机制。这种机制表现为来自企业的内部作用力。我认为国有资本内部作用力主要来自以下几个方面。

1.股东大会。按照《公司法》规定，在公司的正常经营状况下，股东是公司的最终所有者，对公司资产拥有最终控制权和剩余索取权，即股权。股东大会是公司的最高权力机构，股东通过股东大会行使自己的权力，维护自己的法定权益。股东大会拥有批准和监督的权力，并行使相应的职能。但由于股东大会行使权力的成本很高，因此，股东对经理的有效监督是通过股东大会与董事会之间的信任托管关系，委托董事会这一内部治理机制来实现的。

2.董事会。董事会是由股东选举产生的，并作为股东的代表行使对经理的监督和控制，并批准有关企业的重大决策，是公司法人治理结构的核心。由于董事会通常由执行董事(一般为经理)和非执行董事(一般为外部董事)组成的，执行董事不可能自己监督好自己，非执行董事特别是其中的独立董事就成了董事会内部分工蓝督机制的重要一环。所谓独立董事，是指公司制企业中独立于公司股东且不在公司内任职的董事。其特点是：其一，独立董事不拥有企业股份，不代表特定群体的利益，较少受内部董事的影响，公正性强，可以确保董事会集体决策，防止合谋行为，保护中小股东的利益：其二，独立董事不在企业任职，能够对经理层进行更有效的制衡并客观评价经理层的业绩；其三，独立董事大多为财务、市场、法律方面的专家，有决策所需要的各种知识，可以解决董事会决策的妥当性问题。

3.监事会。我国的监事会在公司党委领导之下，其成员主要是公司的雇员，是无法监督经理的，而且，监事会成员多是一种荣誉安排，缺少监督的专业知识，监督形式采取的是议事方式，因此，监事会对国有企业的监督制约作用很小。

4.会计委派制。会计委派制是由上级主管部门或投资者向所属单位或投资企业派出会计人员，通过对企业具体经营活动及其结果进行核算和监督，来防止会计信启、失真和国有资本流失的一种监督方式。实施会计委派制，有四方面是必须注意的：第一，只能由国有资本所有者的代表部门或授权机构委派；第二，要依照现行法定程序委派，即在《公司法》、《国有企业财产监督管理条例》、《会计法》、《总会计师条例》等有关法规、条例限定的范围内委派；第三，被委派的会计人员要有明确的职责和权限；第四，要针对不同类型的企业，采取不同的会计委派做法。

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作者简介：张志强，本科，济南中信医药有限公司财务部副经理，会计师。