公共服务外包：政府改革的新突破口

刘宝森 张晶

近年来，一些地方政府部门在多个领域探索实行公共服务外包，将政府机构的部分事务性管理工作交由有资质的公民、法人或社会组织“代劳”，这一放权于社会的改革创新产生了多赢效益。专家认为，通过健全相关机制，公共服务外包有望成为政府职能转变、行政体制改革的突破口。

多地政府“放权”，探索公共服务外包

从今年8月起，山东全省100多个空气质量自动监测站全部委托给第三方机构运营。“以往的空气质量数据都是由环保部门监测并发布。”山东省环保厅厅长张波介绍，按照新的运营方式，通过招标确定的环保企业单位购买空气站并负责运营维护及设备更新，比对单位通过移动监测站对空气站进行整体比对，省市两级环保部门共同对运营单位、比对单位进行质控考核，共同出资购买符合质量要求的监测数据，监测数据归省市环保部门所有。

事实上，2011年10月，山东就在部分地市启动了这一试点工作。淄博市环保局副局长于照春说，第三方运营空气站是提高环境监测公共服务水平的迫切需要。

张波表示，将大量基础性维护工作交由运营单位负责，环保部门负责质控和考核监督，不仅实现了政府职能从“划船”向“掌舵”转变，也将政府从“运动员”和“裁判员”集于一身的争议性角色中解脱出来。

在山东，公共服务外包的探索不仅局限在环保领域。山东省旅游局2011年联合多部门下发通知，从当年4月份开始，全省机关、团体和事业单位，将公务活动的交通、餐饮、住宿、会务、考察等事项委托给专业旅行社办理，旨在降低政府支出成本，避免不必要的人员消耗，提高政务、商务活动的效率、质量和透明度。

目前，我国多个省份和地区开展了公共服务外包的探索。从2010年起，北京市政府即以公共财政预算、福利公益金等多种渠道开展购买社会组织服务。广东积极推进社会管理改革创新，连续出台多项政府购买社会服务的办法意见。日前，广东公布首批省级政府面向社会组织购买服务项目目录，涉及262项基本公共服务、社会事务服务等。

社会组织有鲜明的独立秉性，由于长期以来政府不愿“放权”，导致社会组织很难独立运行。山东大学社会学系教授王忠武认为，通过发挥社会组织的专业特长逐渐转变政府提供公共服务的方式，能够提高财政资金的使用效率和行政效能。

山东省委党校管理学部主任戚汝庆教授表示，公共服务外包符合政府和社会组织共同管理社会的趋势。在国外，很多公共事务都是由社会组织来做。放弃不擅长的事务、充分发挥社会组织的功能，表明政府部门现在正从过去“万能”政府转变为“有限”政府。

“大市场、大社会、小政府”构建多赢格局

山东省环保部门引入环境空气自动监测第三方运营模式就是看到了“放权”的好处。张波表示，新政一举多赢。由于实行了第三方运营，市级环保部门不再承担空气站运行工作，可以把精力集中于数据的质控审核上，增加了室外空气站整体比对，完善了监测质控体系，进一步提高了数据的客观性、准确性和公正性。

此外，由于规模化的运营效应和专业化的技术优势，能够节约更多成本支出，新模式下运行费用比原有模式降低15%以上，空气站国有资产净值还能实现一定增值。将设备产权转让给运营单位，环保部门出资购买符合质量要求的数据，同时加大对运营单位的监管考核力度，增强了运营单位的责任感，促使运营单位努力提高职业水平，确保数据质量。

参与试点并被确定为运营单位之一的河北先河环保科技股份有限公司副总经理陈永强表示，城市环境空气自动监测站社会化运营，为环保企业提供了做大做强的平台。在半年来的试点工作中，这家公司负责的菏泽市监测数据质量明显提高，实行新模式前后数据准确率分别为84.4%和97.8%，提高了13.4%。

据山东省旅游局介绍，借助旅行社在公务出行的交通、餐饮、住宿、会务、考察等方面的经验和价格优势，能为公务活动节约不少成本。市场调查数据显示，把公务活动委托给专业旅行社办理，费用可节约15%至30%。

山东省旅游局局长于冲告诉记者，外包是经过公开招标，将原来隐性的方式显性化，显性的方式合理化，促进公务活动操作过程和开支的公开，便于内外部监督，可以从制度上遏制腐败。

王忠武表示，“大市场、大社会、小政府”是未来发展的趋势。公民、法人和其他社会组织能够自己办的，市场机制能够调节的，政府部门尽可放手。减少政府部门以往批条子、盖公章、配置资源的过度影响，这不仅有利于提高政府公信力，也有利于企业、社会组织的发展。

外包过程要公开透明，建立有效监督机制

山东大学政治学与公共管理学院副院长杨光认为，政府公共服务外包这个转变方向是正确的。政府职能转变从深层次来说，是体制性变革。还原社会自我管理的能力，目的是提升效率，这是应有之义。但他同时提醒，外包过程必须做到公开透明。如果运作不合理，监督不到位，肯定要出问题。

有关专家认为，推动公共服务外包，应该借鉴先进经验，实行国家主导，明确公共服务外包的范围，出台改革时间表。与此同时，为杜绝公共服务外包中的权力寻租，避免外包与机构精简不同步、机关依旧人浮于事的情况，需要建立有效的权力制约、信息公开、公众监督机制，确保公共服务外包在阳光下运行。

戚汝庆建议，政府应建立科学的公益组织的选择机制，发挥市场配置资源的基础性作用。完善对社会组织的激励机制，引入正当的、充分的竞争，实现政府和社会组织共赢。在政策协调上，加强政策配套与政府部门之间的协调和对组织发展的配套支持资金，加强非营利组织相应的法律保障。

此外，专家还建议加大力度培育和规范社会组织。政府应着力完善培育扶持社会组织的政策，积极创造各类社会组织依法活动的环境。制定有关政策法规、简化登记手续、落实扶持措施，建立对社会组织的资助和奖励机制。同时，积极推进社会组织与政府脱钩，努力实现社会组织自我管理与自主发展。