地方政府自行发债:机遇与挑战

梁朋

虽然从财政部印发的试点方法看，此次试点自行发债离地方政府真正“自主”发行地方债还有些距离，但是，允许部分试点省市地方政府自行发债，这一具有“破冰”性质的举措还是具有十分重大的意义和广泛的影响

不久前，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。虽然从财政部印发的试点方法看，此次试点自行发债离地方政府真正“自主”发行地方债还有些距离，例如，按照试点方法的规定，试点省（市）发债必须在国务院批准的发债规模限额内，试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息，而且必须在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。但是，允许部分试点省市地方政府自行发债，这一具有“破冰”性质的举措还是具有十分重大的意义和广泛的影响，对理顺中央和地方财政关系，规范我国地方政府债务制度，推进和完善信用体系建设，构建责任政府和阳光政府都具有重要的积极作用。

允许地方政府自行发债具有

多方面的积极意义

首先，允许地方政府自行发债可以逐步建立起规范的地方政府举债融资制度。我国现行的预算法第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”表面上看，我国现行法律规定并未赋予地方政府举债权，但实际上各级地方政府举债早已是长期存在的事实，《预算法》的规定早已名存实亡。而各级地方政府在举债过程中为了绕开法律的规定，大多通过融资平台公司等变相举债，或通过政府机构违规提供担保来获得债务资金，这使得目前地方政府的举债融资行为极不规范，举债融资的渠道和方式众多而且隐蔽，举债程序不公开、不透明，从而进一步加大了地方政府性债务监控的难度和风险。因此，与其固守着已成摆设的法律规定，简单地对地方政府举债实行“堵”的政策，不如实事求是地施行“开前门、堵后门”的疏导政策，赋予符合条件的地方政府适度举债权，通过明确规范地方政府举债的条件、举债形式和必须履行的程序，把地方政府的举债行为纳入到规范、公开、透明的制度管理中，从而逐步建立起规范的地方政府举债融资制度。

其次，允许地方政府自行发债可以增强地方自主财力，促进地方经济和社会的发展。自1994年财税体制改革之后，中央财政加大了财力的集中度，地方各级政府可自主支配财力减少，造成各级政府之间财力与事权的不匹配，由于财权层层上收，事权层层下放，导致地方政府要干的事越来越多，而财力保障有限，又不能公开发债，因此只好通过“拖欠挪用”，搞隐性负债和不规范融资，导致风险隐蔽而且不断加大。允许符合条件的地方政府，按照有关法律规定，利用信用原则，以较为合理的成本从社会上吸纳资金来满足地方公共支出需要，可以增强地方政府的自主财力，缓解地方财政资金的供需矛盾，同时又可以促进与地方居民直接相关的公益、公用事业不断发展。从国内外的经验看，地方政府性债务如果运用得好，不仅可以弥补地方财力不足，而且投资所形成的优质资产可以为今后一段时期经济社会的发展增强后劲。在一些经济发达国家，市政债券还是一种非常有吸引力的融资工具，不仅发挥了财政政策和金融政策的协同优势，而且增强了地方政府的配置职能，丰富了资本市场的交易品种，成为债券市场的一个重要组成部分。

第三，允许地方政府自行发债有利于完善地方治理结构，建立责任政府和阳光政府。按照各国地方债发行的一般程序，发行地方债首先要由地方立法机构或议会进行审核批准，要通过信用评级机构进行信用评级，要有中央政府的总量控制和指导，此外还有各种媒体的监督，最后还得由投资者进行市场选择。因此，地方债务的用途、使用、还款来源、程序以及地方政府财政是否规范、公开、透明，地方政府是不是一个负责任的政府、阳光的政府，直接关系到它的举债能不能得到各方面的认可，能不能在市场上吸引到投资者，这样通过多方面来约束地方政府的举债行为，在信息充分披露的条件下，让市场的力量来决定地方政府的举债能力。因此，从这个意义上说，允许地方政府自行发债不仅仅是一个事关地方政府融资的问题，而且是推进地方政府治理结构和信用建设，构建责任政府和阳光政府的重要的举措，也是地方政府向社会和广大投资者公开展示自己、显现自身能力和信心的机会。

地方政府走向真正

自主发债还面临诸多挑战

此次四省市试点“自行发债”还不是完全意义上的地方债自主发行，而是小范围的实验，要实现地方政府债的完全自主发行和推广，还有很长一段路要走，也面临着诸多的挑战，需要进行相关体制和机制的配套完善。

首先，地方政府各级官员应树立正确的政绩观。客观上说，这几年我国地方政府性债务之所以迅速膨胀，一方面是我国很多地方在基础建设和公共服务设施方面长期处于相对落后的状态，地方政府官员都希望能“为官一任，造福一方”，尽快加快发展的步伐，改变落后的面貌，在捉襟见肘的地方财政收入制约下，不得不通过大规模举债来筹集各项建设资金。但另一方面，目前我国对地方官员考核和升迁非常强调政绩特别是经济增长速度，在唯GDP增长论的政绩观的推动下，地方政府往往不顾自身偿债能力和负债结构争相举债搞建设。而且对地方政府官员来说是，举债建设是“本届借债，下届还钱”，政绩是自己的，还债的责任则留给了继任者。在中国古文字里，“债”同“责”，强调的是借钱、用钱、还钱的责任，因此，如何应尽快建立健全地方政府性债务的监管制度，对地方政府性债务的“借、管、用、还”等情况实施全口径监管和动态监管，并以此作为地方政府领导经济绩效考核和任期经济责任的重要内容。因此，要走向真正的地方政府自主发债，必须树立正确的政绩观，完善地方政府官员的考核制度，防止出现盲目举债、过度举债而导致债务膨胀。

其次，在目前地方债存量规模已经偏大的情况下，应建立地方政府债务的规模控制制度，把地方政府债务的规模控制在与经济增长、财政收入增长以及债务偿还能力相适应的水平上。负债本身不可怕，可怕的是负债的规模失去控制，因此实行规模控制是各国管理地方政府性债务较为常用的手段。由于当前我国地方政府性债务规模增长过快，因此今后一段时期对地方政府性债务规模的控制应该从严，从举债的需求和供应等方面实行更为严格的控制制度，其一，应严格限定地方政府举债的资格和条件，所有举债计划都需经国务院审批，并编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。其二，建立地方政府性负债的风险评估和预警制度，通过可量化的风险指标来评估和预警地方政府性债务的风险，通过总债务规模、发债规模、负债率等指标的约束把地方政府性债务规模控制在合理、安全的水平线内。其三，对债务资金实行项目化管理约束，严控甚至禁止无指定用途的负债和发债。

第三，应建立规范充分的地方政府债务信息公开披露制度。地方政府债面向投资人发行，无论是公开还是私募发行，都必须信守诚信原则和信息披露规则。建立完备的地方财政的信息是一个基础性的工程，也是一个公开化、透明化的过程。没有地方财政信息的完全公开或相关信息的披露，投资者就不可能进行风险判断，就不可能有市场化的完全自主发行。同时要大力健全地方人大和新闻媒体的监督作用，以保证地方发债的透明化和公开化。地方政府财政与债务信息的详尽、持续、规范披露，是地方政府债完全自主发行的一个必要前提。

第四，应建立地方债偿债基金制度。目前地方债规模偏大，一些局部地区尝债压力较大，为了维护地方债务的信用，防范债务危机的出现，应通过年度预算安排、财政结余调剂、债务投资收益的划转、土地出让收入、国有资产收益或资产划转等途径，建立起地方债偿债基金，专门用于各种地方债务的偿还。这样不仅有利于消除外界对地方政府性债务偿还的担忧，减少对当年地方预算执行的冲击，也有利于保证地方债务偿还资金的稳定来源。

总之，地方政府走向真正自主发债，对我国地方政府治理结构、地方政府财政预算公开透明和信用建设等诸多方面都是一次全新的考验，而且还需要建立一整套完善的配套制度和法规安排，要走的路还很长、挑战还很多。

北京应为尽快成为

自主发债城市而努力

首先，北京作为我国的首都，“十二五”期间将努力打造国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都，向中国特色世界城市迈进。因此，各方面建设和发展的资金投入需求大，需要资金保障的领域更广、重点更多，特别是许多涉及民生的支出，规模大、刚性强，而政府可调控的资金有限，财政收支平衡的压力较大。在这种背景下，北京通过努力尽快成为自主发债城市，可以为首都的发展筹集更多的资金，也可以更好地配置和使用好各方面的资源。

其次，目前北京的发展状况已经基本具备自主发债的条件。北京2010年经济总量达到1.3万亿元以上，人均地区生产总值达到10000美元以上，地方财政一般预算收入达到2353.9亿元。较大的经济总量，增长态势良好且稳定的财政收入，为自主发债奠定了良好的基础。而且目前北京具有较强的债务承受能力，截至2010年末，北京市（市和区县）两级政府性债务余额为3745.45亿元。全部债务中，政府负有偿还责任的债务为3170.83亿元，占84.65%；政府担保债务为279.02亿元；其他债务为295.6亿元。与北京所拥有的综合财力相比，地方政府负有偿还责任的债务率为61.71%，处于可控范围内。此外，长期以来北京高度重视地方债务的管理，已经形成了一套行之有效的地方债务管理制度和规范。在债务资金的使用方面，大部分投向于城市基础设施建设、保障性安居工程、资源能源保障等，在健全首都城市功能,改善环境,促进社会事业发展等方面发挥出重大作用,形成的资产也大多优质可靠。如果北京通过努力能够尽快实现自主发债，既可以减少目前通过向银行举债而导致过大的中间成本，拓宽资金筹集的渠道和来源，还可以进一步对政府债务实行统一归口、统一计划，使得管理更规范，风险防范更到位。

最后，我们还应看到，地方政府自行发债不仅仅是一个事关地方政府融资的问题，而且是推进地方政府治理结构和信用建设，构建责任政府和阳光政府的重要的举措。以地方政府自主发债为契机，可以全面推进地方政府的治理水平和信用体系建设，提高地方政府对经济、社会的精细化管理水平和协调能力，是建设一个自信、负责、阳光政府的绝佳机会，北京作为首善之区，应更加奋发有为，为尽快成为自主发债城市而努力。

（作者:中央党校经济学部宏观室主任、教授、博士生导师）