包容性增长与政府角色转变

周建军

经济发展面临的要害问题并不是资本的缺乏，而是政府在其中扮演的角色

包容性，这一中文语境中并不常见的词汇，由于胡锦涛同志在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议等国内外场合的公开讲话以及2011年的中央经济工作会议，引来国内外各界人士的诸多关注和热议。目前人们对于“包容性增长”还没有作出明确界定，世界银行等机构给出的解释多侧重于机会平等。但是，中国领导人则同时强调“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”。换句话说，在中国视域中，“包容性增长”的内涵和外延更广泛，它应该允许社会全体成员有机会参与经济增长的过程，并为之作贡献。

经济增长是重要的，经济增长的目标、手段、过程和结果同样重要。不少研究表明：不平等对经济增长有显著的负面影响，尤其是财产的不平等。如果不平等因素是体制性因素所致，那么这种不平等就可能中断经济增长。在这个意义上，旨在促进平等的政策措施，并不仅仅是经济增长的附属物，而是它不可分割的一部分。

经济增长的

“包容性挑战”

的确，理想的可持续经济增长过程应当是包容性的。但是，我们也应当看到，实现可持续、包容性的经济增长绝非易事。有人戏言，不平等的历史跟人类社会的历史一样悠久。

诺贝尔经济学奖得主斯宾塞领衔的世界银行《可持续增长和包容性发展》报告称，从20世纪50年代至今，全球只有13个经济体的年均经济增长率达到或超过了7%并持续25年以上。在这13个经济体中，只有日本、韩国、新加坡、马耳他、中国香港和中国台湾保持了经济持续增长，实现了人均高收入水平。除去日本，只有韩国和中国台湾这两个人口超千万的经济体，跨越了所谓的“中等收入陷阱”，进入了高收入水平经济体行列。

然而，即使这些实现了经济持续增长、跨越了“中等收入陷阱”、进入了高收入水平的经济体，也面临着“包容性增长”的挑战。例如美国，无论是收入还是财富，不平等都十分惊人：前1%的富人拥有的资产额超过总资产的40%，后80%的人口只拥有美国17%的财富；2003年到2005年，美国前1%的人的收入增加额超过了20%的穷人的收入总额。根据美国人口普查局的调查，美国2010年贫困人口达到历史性的4620万人，与2009年相比新增贫困人口260万人，达到52年来的最高值；贫困人口比例更是攀升到了15.1%，即6.6个美国人中就有一个穷人，是1993年以来的最高水平。在韩国，连续几十年的经济快速增长并没有形成社会融合，政府和私人财阀正就是否施行“共享型经济增长”激烈争论。

政府角色的反思

前述世界银行《可持续增长和包容性发展》报告在总结中说，实现持续25年以上、年均经济增长率7%以上的13个经济体的共同特征之一，就是它们都有一个日益能干、可靠和有责任感的政府，即一个有领导力和有效的政府。换句话说，要取得成功，决策者的诺言必须可靠、有包容性，使人民相信自己或自己的后代会充分地分享经济发展果实。

从这个意义上说，经济发展面临的要害问题并不是资本的缺乏，而是政府在其中扮演的角色。关于政府在经济发展中的重要作用，除了世界银行《可持续增长和包容性发展》报告的作者、诺贝尔经济学奖得主斯宾塞以及世界银行前首席经济学家斯蒂格利茨等西方主流学者，世界银行和国际货币基金组织的负责人都纷纷表示要对市场的局限以及政府的作用进行重新审视或反思。

2010年9月，世界银行行长佐利克在美国乔治·华盛顿大学演讲中指出，主张私有化、自由化和去管制化的“华盛顿共识”正在淡出历史舞台，人们也不可能有一个从一个城市到全世界都可适用的政治经济学共识。佐利克解释说，尽管市场和政府都可能失灵，但是良好的治理、反腐败、法治之类的政府治理角色的重要性将超越单一经济效率的考量；此外，除去这些基本的原则，经验显示“一刀切”的模式存在问题；从不同经济发展阶段的经济发展战略到金融管制措施，都可能要差别化对待。佐利克还对过去若干年来发达国家的伪善（包括在涉及能源、财政政策、贸易政策、债务水平等一系列问题上的“依我所言、勿仿我行”）和旧的世界经济模式提出了尖锐批评。

2011年4月，时任国际货币基金组织总裁卡恩也在美国乔治·华盛顿大学公开批评过去若干年来经济社会政策对平等问题的淡化和漠视。他倡导对热钱进行管制，增加社会凝聚和包容性，夯实经济社会可持续发展的平等基础。在这次演讲中，“新的全球化”、“更加公平的全球化”、“更具人性的全球化”、“社会包容性的增长模式”、“政府和市场相互补充、相互平衡”、“多边主义和合作”等词语成了演讲的关键词。

现任世界银行首席经济学家林毅夫曾向中国读者推荐由斯宾塞主持的《可持续增长和包容性发展》研究报告。他提醒人们反思“华盛顿共识”的缺陷，积极审视政府在经济发展中的重要作用，尤其是那些处于不同发展阶段的经济体。他在接受新华社和凤凰卫视等媒体采访时说，我们不仅要认识到“华盛顿共识”的固有缺陷，而且要超越传统凯恩斯主义意义上“挖洞”、“补洞”的财政刺激政策，用能够提高生产率、消除增长瓶颈的投资作为公共财政刺激的主要对象。林毅夫指出，由于过去提出的大部分的经济理论是根据发达国家经验，他们的结构相对成熟、稳定，政府的作用就不那么凸显，所以，理论上强调市场，忽视了政府的作用。

针对林毅夫的上述主张，2011年7月，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨在《反思发展经济学》论文中就指出，政府不仅有约束性作用，也有建设性和促进的作用。例如，在培育企业家才能、提供基础设施、确保教育和金融资源获得、支持技术和创新等方面，政府的作用都不可小视。

当然，这并不是说政府的角色是完美的、不可挑剔的。事实上，政府也会失灵，政府也需要人民的监督。市场和政府的作用应该并重。

中国的经济转型

成功的国家总是能够及时地﹑熟练地调整自己的相关政策以适应变化了的环境。

当前，世界政治经济形势正在发生积极而深刻的变化。对中国而言，我们在践行科学发展观、促进社会和谐的道路上，需要在强调经济增长速度的同时，也要强调经济增长的方式，强调人民平等、广泛参与经济增长的过程并从中受益，强调通过增加投资和生产型就业机会，使人民平等、广泛参与经济增长的过程，等等。正如胡锦涛同志在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会上所说：“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。”

为此，中国的经济社会发展应朝着生产发展、生活富裕、生态良好的目标，坚持发展经济，着力转变经济发展方式，提高经济发展质量，增加社会财富，不断为全体人民逐步过上富裕生活创造物质基础。同时，我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。坚持以人为本，着力保障和改善民生，建立覆盖全民的社会保障体系，注重解决教育、劳动就业、医疗卫生、养老、住房等民生问题，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

（作者单位：北京市世界银行和亚洲发展银行贷款项目办公室）