改革开放以来农村民主政治发展研究

戴玉琴

当中国的民主主要尚停留于原则精神等理念层面，没有深入到民间社会，更没有成为大众的生活方式时，就需要国家和政府自上而下的倡导和输入，起到“引路人”的作用。在农村民主政治进行到一定阶段后，随着农村民主意识的提升，农民操作民主技能的提高，这时国家力量就应该退出农村社会，为农村民主政治的自主发展提供足够的空间，起到“守夜者”的作用。

“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”这是十七大报告中发出的响亮声音，也代表了中央政府对基层民主政治发展的新期待。同时现代国家建构和乡村社会发育的双重需求也日益凸显出发展农村基层民主的重大价值。而农村民主政治，尤其是以村民自治为主要载体的民主政治发展，不是一个自发的过程，其既需要人们在实践中的创造，又需要理论界不断的总结、提炼，从而逐步探索出中国特色基层民主政治之路。正是从这个意义上理解，国家社科基金项目“改革开放以来农村民主政治发展研究”课题组选择了农村村级民主政治作为研究的主题，在坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的观点和方法论基础上，综合运用规范研究和实证研究的分析方法，对我国农村近三十多年来的民主发展历程及各种创新实践进行了梳理和总结。

农村民主政治发展轨迹

课题组为了研究需要，缩小了研究论域，把乡镇这一级民主和农村基层党组织民主建设的研究相对弱化，将视野更多投放于村庄这一级，以村民自治为考察视野，结合中国农村特定语境将农村民主政治界定为当下以村民自治制度为载体的农村普遍采用的一种村民直接管理自己事务的民主化治理机制。

农村民主政治发展基本是沿着两个轨迹进行的：

围绕“国家政治权力在乡村的进出”这一中轴进行。如果把国家权力在农村公共场域的运动向前追溯到新中国成立以来，可以发现其运行轨迹基本经历了新中国成立初的下沉、上世纪50年代末期人民公社制度推行期的全面渗透与改革开放后的向上回抽过程。而改革开放以来的权力回抽过程交织着“现代国家”和“乡村社会”两种力量的博弈，而且权力的回抽本身体现了被动性、渐进性特征。具体来说：

第一，从其被动性来看，虽然村民自治的出现，从一定意义上来讲，是国家社会发展战略转换的结果，但在这一历史进程中，村民自治的出现及国家权力从农村的后撤，已不仅仅是党政领导的主观决策力量所致，而是长时期社会结构、社会关系演化的逻辑结果，是国家针对乡村基层组织的资源动员能力和国家调控能力普遍弱化的严峻形势，对基层农民变革要求作出积极反应的结果。因为改革开放以后，在以经济建设为中心的增量改革战略指导下，农村受压抑的经济潜力被成功释放，经济利益关系也发生显著变化，经济领域的制度变迁又促进了农村社会其他领域的变革。过去由人民公社政权组织系统掌握的生产经营权逐步下放给个体农民生产者，农户也逐步取代生产队成为农业经济的细胞。经济权限管理模式的这些变动必然导致国家不能再以全能主义的姿态具体管理农村的一切活动，国家行政权力不得不回抽上收至乡镇。而为了解决因“政社合一”模式的解体和国家对农村社会控制的削弱所导致的整个农村基层社会管理的失范，一群农民自发创造的村民委员会组织自然而然地进入国家上层领导视野，成为国家整合农村的替代战略。

第二，从其渐进性来看，国家对农村自治式民主的发展基本经历了关注、动员、推进和规范几个阶段。就其原因来看，既因为农村自发性民主向制度性民主转型需要国家自上而下的推动；又因为改革开放后农村政治自发演绎格局需要国家重塑与农民的关系，并在乡村重建合法性基础来实现对乡村社会有效治理和整合；还因为上世纪80年代末至90年代末的10年中，由于国家没有有效地找到与农村自发民主的结合点而使农村民主政治进程在发展中遭到了挫折，在操作中遇到了困难。为此，国家力量还不能完全撤出乡村，还需要从政策、法律、法规的层面去规范。而1987年《村民委员会组织法》（试行）的通过，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的制定，及1998年之后以不同形式发布的引导村民自治发展的相关文件，都标志着中国的村民自治还在国家整体谋划的发展框架中。

围绕“基层创新实践”展开。在改革开放以来我国农村发展的各个阶段中，从来都不缺乏对农村治理和基层民主的探索者，而在他们的实践探索中，民主化作为农村治理的共同方向和目标之一，始终是激发他们各方面积极性、创造性的“动力源”，也是传导农民权利本位、提升农民民主素质的“引力场”。这些探索客观上丰富了中国当前农村民主政治生活，并构建了新时期中国民主政治发展的重要逻辑起点和现实基点。

从中国地方民主创新实践来看，各地农民自主创新的实践实际上是各种因素和力量长期变化积累的结果，这里既有村民自治中的某些实践方式无法再依循原有路径发展下去的现实困境，又有国家权力收缩后所带来的农民自主性和创造性的发挥，它是社会发展和变迁到一定阶段后，遵循自身逻辑和尊重现实生活基础上发展起来的，是各地围绕落实村民的知情权、决策权、监督权这一目标所展开的自我设计、自我控制的一种创新。各地创新虽然模式多样化，但都是对基层民主原有要素的补充和丰富。各地创新虽然模式多样化，如浙江温岭模式、河北青县模式、广东蕉岭模式、河南邓州模式，如果撇开这些模式的地方性因素，仅从其对农村民主政治发展的意义而言，可以说，上述创新，不管是哪种形式，都是对基层民主原有要素的补充和丰富。例如：河北青县模式是对民主参与的一种创新；广东蕉岭模式是对民主监督的创新；浙江温岭模式是对民主决策的创新。其实，制度创新的过程本身就是新要素的不断融入与旧要素的重新组织的过程，不管是新要素的融入还是旧要素的重新改组都可能触发新规则、新秩序的萌芽，从而成为制度创新的生长点。

当然，上述两个运行轨迹的直线式描述法，尚不足以全面客观地反映我国农村民主政治发展极其复杂、曲折、多变的演进过程，但这一分析路径至少可以帮助我们部分地认识和把握中国近三十年来的农村民主政治发展历程。

农村民主政治发展启示

从农村民主政治的发展轨迹中，我们不难得到启示：要实现农村民主政治的良性发展，需要国家和农村社会同时做出调整。如果没有自上而下国家政治管理模式的相应变化，仅仅靠农村自身变迁来达到农村民主政治良性发展的状态显然是不可能的；同理，如果缺少自下而上地接应，没有农民自主自觉的民主政治追求，仅靠整个国家上层的外部式输入，农村民主政治发展也是不可能的。

第一，我们仍然需要借助外在的国家力量，由外而内地引导农村民主政治有序而规范的发展。当然，在不同的阶段，国家力量发挥的作用是不同的，主要扮演“引路者”、“守夜者”、“保障者”的角色。在农村自治性民主启动的初期，国家需要发挥“引路者”的作用，这是中国基层民主发展区别于西方社会的基层民主的重要特征之一。在西方国家，其民主化走的是“市民社会——民主国家”道路，即在市场经济和市民社会发育中内生出民主自治形式，随着市民社会力量的扩大，人们按照内生的民主规则建立国家。在这一过程中，民主化的外在条件可能并不充分，但内在条件却较为完善。但是，在中国乡村，“民生”而非“民主”是历代中国政治思想的枢纽。关于这一点美国著名历史学家巴林顿·摩尔在分析中国社会时就曾指出，“中国农民很难发展出一种政治民主的平等理论，因为中国不存在自己的民主传统。”①同样的观点也多次在邓小平同志的论述中体现出来，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”②所以，当中国的民主主要尚停留于原则精神等理念层面，没有深入到民间社会，更没有成为大众的生活方式时，就需要国家和政府自上而下的倡导和输入，起到“引路人”的作用。在农村民主政治进行到一定阶段后，随着农村民主意识的提升，农民操作民主技能的提高，这时国家力量就应该退出农村社会，为农村民主政治的自主发展提供足够的空间，起到“守夜者”的作用。当然“守夜”并不是完全撤出，尤其是当农村中破坏性力量影响到农村民主政治的有序发展时，国家必须及时起到“保障者”的作用，来防范诸如贿选、宗族势力的干预，与村级选举有关的暴力事件的发生。

第二，我们也需要在一种完善的法治框架下，依赖农村民主政治自身的探索性发展积累制度资源。首先，农村民主政治的发展需要大多数政治主体的实际参与为前提。如果对广大村民来说，对诸如“民主”、“参与”这些现代性构成，还是陌生而远离的；如果人民群众还没有养成民主的思维习惯和生活方式；如果不能解决因农村衰退而导致的大部分村庄精英人口的整体性外流，那么“无政治”可能是村庄政治中一种更为常态化的特征。所以要想使基层民主在农村真正获得长久发展的稳定基础，最重要的就是要加强人民群众与“民主”的熟悉度与亲和力，构建起民主制度持续发展的主体条件。其次，农村社会本身也要不停地在问题导向与草根索解的互动中寻求发展的动力。因为从政治角色上来看，农民及其基层干部才是各项农村制度的最终承受者与实践者，所以他们相对于村庄外的国家力量而言，对制度及其实施中存在的问题往往更加敏感，其反应也必然更加直接。所以进行的种种草根式的创新虽然并不总是正确的，但政府在建构与农村相关的各种制度时，至少可以透过农民的自主行为去发现制度的潜在缺陷，并从农民的反应中获得制度变迁和创新的最新信息。

总之，中国农村民主政治只能走中国特色的农村基层民主政治发展之路。在今后的农村民主政治发展中，关键就是要进一步理顺国家与农村社会的关系，平衡国家控制和乡村自治的双边力量，实现国家的社会控制能力建设与乡村社会自治能力建设的平衡。

农村民主政治持续发展的出场路径

根据课题组对农村调查实践的观察和分析来看，一个特别选定的民主发展路径和发展战略并不完全符合中国多样性农村的实际需要，让所有可能性路径和因素在自然发展中去发挥综合性作用也许更符合当前中国农村民主政治发展的现实状况和现实需要。其实，从本课题研究中国民主政治发展的轨迹和各地的创新实践得出的诸多结论也表明，中国农村民主政治基本上走的正是这样的道路。当然，如果要规划一条未来中国农村民主政治发展路径，那么本课题组认为在考虑中国未来农村民主政治发展方向的时候，下列路径是应当优先考虑的：

农村民主政治发展需要进行整体性战略布局。农村民主政治建设是一个系统化的工程，既然是一个整体，就应该在强调基层民主政治建设各部门的衔接和整合的基础上，推进四个民主的协调发展。例如针对地方的各种创新，如果要使这些创新进一步向深层次发展，进而发展成联片改革，既需要重视相关创新的制度化建设，又需要围绕村民自治中的“民主选举、民主决策、民主监督、民主管理”四个环节进行整体性设计、配套化推进。因为当前各地村民政治实践中创新出的多种模式具有强烈的探索性和不确定性，如何将这些改革中的“孤岛现象”发展为成片效应，这才是我们今后民主政治发展的方向问题。所以，从外部衔接性来看，一方面，农村自发性民主政治发展需要国家政治体系在尊重民意和提炼民意的基础上，进行自上而下的主动回应和整体谋划，需要相应的国家制度环境和政策环境为其提供政治依托，需要党和各级政府不断研究基层民主发展中的问题，出台推进基层民主深入发展的政策主张，主导基层民主发展的进程和速度，并在此基础上鼓励广大人民群众的有序参与和自发创造。另一方面，学术界基于乡村主位的学术思考与研究，也是农村民主政治发展所需要的。农村自治性民主政治发展进程中，需要相当一部分学者真正深入农村社会去发现民主政治进程已然发生和可能发生的问题，并寻找适应农村政治社会内生需求的发展路径。从内部配套性来看，农村民主政治的发展不应停留在民主选举这一环节的单线突破，依法选出的村委会如何做好后续的民主决策、民主管理和民主监督也必须及时纳入到整体性战略思考中。因为如果村民自治仅仅停留在四个民主中的民主选举，那么这样的农村民主政治发展则是不全面的，也有可能存在着种种不利的发展趋向，甚至有可能影响村民对村民自治制度的公信力和政治效能感、政治信任感。当前，农民对村庄政治运作的不满主要就是由于村级治理中民主管理、民主决策、民主监督没有落实到位，大规模选举中的选择同选举后的具体政治体系的运作之间出现了巨大的断裂带，使农民有了一定的积怨。所以，必须做好村民自治四个民主环节的内部配套。

发挥农民在农村民主政治建设中的主体作用，使农民参与真正成为农村基层民主的精髓。村民自治制度的顺利运行需要农民选举代表组成村民委员会，需要农民自觉通过各种方式参与村庄各项事务的决策与管理，需要农民行使监督权以保证村庄各项秩序的实现，而这一切都必须以农民有效的政治参与为前提。为此，在当前农村民主政治的实际推进中，我们要尽可能为农民提供多样化并带有互补性的政治参与渠道，如参加基层民主选举、参加村民会议、参加村务监督和管理、参与人大代表选举等等，这些政治参与渠道客观上为农民提供了宏观和微观两个互补维度的制度化参与渠道。当然除了这些常规的政治参与途径之外，我们还要结合农村实际状况，积极创新参与渠道。例如，当前不少学者就提出了发挥农民自组织这一新型途径在农民政治参与、表达自身利益中的作用。总之，只有提供了足够宽敞和足够多样的农民制度内政治参与渠道，才会尽可能缩小种种非制度化政治参与方式存在的空间，才能避免诸如上访、自杀、暴力抗争等方式对农村民主政治的负面影响。

农村民主政治制度安排要足能平衡不同政治主体的不同利益诉求。随着改革深化和市场经济的推进，原来同质同构的单一性农村社会结构已经为多元化的新农村社会结构所取代，作为单一农业生产者的农民阶级，也不再是整齐划一的群体，多样化的社会产生了多元化的利益群体，多元化的利益群体在农村民主政治发展中扮演着不同的角色。例如，外出打工者由于利益关联度的降低，充当了村庄民主政治建设边缘人的角色，虽然在新的人生体验中现代性有所提升，可这种现代性对农村民主政治建设的作用是有限的。而那些留守农村的老弱妇孺虽然是农村民主政治事实上的重要承载体，而无论是从认知意识上还是从政治需求上来看，这些人恰恰是最缺乏政治精神的群体。村组干部虽有较高政治认知，可由于他们不得不同时处于与多种力量的博弈中，这些政治认知同样没有转化为推进农村基层民主建设的动力。在留守群体中女性村民又占绝大多数，可课题组成员通过对问卷调查资料和访谈资料的比较分析发现，当下中国农村村民自治的发展虽然为农村女性主体参政拓宽了渠道，为男女两性平等参与村务决策提供了重要平台和契机，但是在实际村庄政治运作中，农村女性主体并未切实发挥村庄政治参与法定主体的应有作用。无论是从微观上女性主体作为社会人的主体意识和民主意识缺失来看，还是从宏观上社会环境来看，妇女都因其缺乏可以利用的政治和社会资源，而常常在与男性政治主体博弈中处于劣势地位。所以在未来的农村民主政治建设中，如何整合不同政治主体的不同利益需求，如何发挥所有农村政治主体在农村民主政治建设中的应有效用，其中关键的一条就是看农村民主政治制度的自身安排是否具备满足不同政治主体不同利益需求的能力，在本课题中就是看村民委员会在实现农民个人利益方面的保障功能，组织农民办理公共利益的协调和整合功能，代表村庄利益在与基层政权利益博弈过程中的讨价还价的功能实现如何。

培育民主性政治文化是民主政治发展的现实要求。固然，农村民主政治的发展离不开快速的经济增长、有效的制度建构、高效的政府运转等要素的作用，但是，这一切如果没有农民自身心理素质与时俱进的提升，无论是快速的经济增长还是有效的制度管理，都不可能持久而健康地发展；如果已经开始发展，也因为缺少主体性力量的支撑而不会维持太久。所以，农民必要的教育水平、健全的人格及政治文化心理等素质具备与否将直接影响农村民主政治运作效果和民主政治可持续发展。而这一切显然需要从政治文化视野去思考农村民主政治的发展路径，即民主政治文化的培植、农民现代政治人格的提升、农民对政治制度运作规范的信心。民主政治文化的培植，需要在整合农村内部传统政治文化和农村外部现代政治文化基础上，发挥农民主体自身推进政治文化民主化转型的创造性；农民现代政治人格塑造需要农民在多通道的政治沟通中学会在表达自身利益的过程中发展政治自我，在多元化的政治社会化中批量接受现代政治信息，在多样化的政治参与中形成对自身政治角色的理性体认；民主政治安排规范化是为了增强农民对村庄民主政治运作的信任，从而实际参与这一政治运作，形成民主的亲身体验，并于这种体验中逐步形成民主、理性和独立的政治品格。（作者为扬州大学马克思主义学院教授、国家社科基金项目“改革开放以来农村民主政治发展研究”负责人，本文系该项目研究成果，项目编号：08CKS009）

注释

①［美］巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，北京：华夏出版社，1987年，第409页。

②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第332页。