公共选择视角下完善我国公共政策制定机制的思考

[摘 要]公共政策是政治系统对社会价值进行权威性分配的过程，影响着社会生活的方方面面。公平有效的公共政策能够引导社会政治经济生活的正确走向，有利于社会秩序的规范与稳定。而具有自利倾向的政策制定者的价值偏好与行为选择往往导致政策目标的偏离，损害公共利益。为此，公共政策制定机制的完善对政策的良性输出具有重大的意义。本文主要从公共选择理论的视角对我国公共政策制定机制的完善提出个人见解。

[关键词]公共选择 公共政策制定 机制

一、公共选择理论的基本思想

（1）公共选择理论的基本观点

纵观整个公共行政学发展的过程，我们不难发现传统公共行政的理论研究以往是建立在这样一个假设基础上，即忽略个体在政治领域中自利性选择的研究，而默认政治系统内的每个个体都是无私奉献的利他主义者。这种观点抛开了个体行为选择在市场和政府领域中的同质性特点，无疑具有很大的缺陷性。对此，公共选择学派抛开传统观念的束缚，开创性地将经济学分析方法纳入到政治决策的过程中，并认公共领域政府及其工作人员也是理性的“经济人”，和市场主体一样，他们做出行为选择有可能存在着实现自身利益最大化的倾向。公共选择学派代表人物布坎南及其追随者坚持认为，同一个人不会因为政治角色的转换而改变他们自身在经济领域自私自利的一面，而成为大公无私的人。所以，经济人假设成为了公共选择理论的逻辑起点。即政治市场中的主体包括政治家、政客、选民和利益集团与市场经济的中的主体消费者和生产者的行为目标具有某种程度上的一致性。不同之处在于，经济市场交易的是私人物品，经济市场交易主体的行为目标是利润的最大化；而在政治市场交易的是公共产品，政治市场交易主体的行为目标则表现为公共利益或政治支持的最大化。

（2）引入公共选择理论分析对公共政策制定的意义

传统的政治学理论认为，政治家会为了公共利益而无私奉献，政府机构及其工作人员政策失败的原因只是能力的不足或者偶尔的操作失误。避免这种失败可以通过提高政府及其工作人员自身能力的方式得以实现。而公共选择理论则打破了传统政策分析中这种完美利他主义之政治人假设的幻想，认为政府失灵的出现很大程度上源自于其对自身利益过分追求的动机。因此，要不断提高公共政策制定的科学性和合理性，必须从传统公共政策制定的最大主体——政府入手，对政府公共政策制定的权力加以限制。而从公共事务越来越复杂的现实情况以及政府能力有限的角度出发，要实现公共政策制定的科学合理化，也要求政策制定主体的多元化与政策制定过程中社会主体参与方式的合理化。

二、目前我国公共政策制定机制存在的问题

（1）公共政策制定几乎完全由政府包办，公共决策权过度集中

当前我国正处于政治、经济、社会、文化等各方面大变革的转轨时期，受计划经济时代的影响，政府的社会管理依然停留在全能型政府的模式里，包办绝大多数的公共事务，当然也包括了公共政策的制定。全能政府的存在不仅使自己陷入高度忙碌和管理混乱的境地，更是不利于公共政策的良性输出以及各类公共问题的有效解决。西蒙的有限理性理论从侧面反映了单一主体在认识和改造客观世界的过程中所面临的局限性。显然，单独依靠政府这一大管家来保证公共政策制定的科学性以实现公共利益最大化的做法是值得怀疑的。此外，由于政府自身具有其自利性的倾向，公共决策权的高度集中以及政府与公众间的信息不对称，使得政府难以受公众的监督与制约，极易出现以权谋私，假公济私的腐败行为。这也正是公共选择理论中政府失灵论所揭示的现象。

（2）政策制定的规则与程序缺乏科学合理性，精英主义思想在政策制定中扮演过于重要的角色

公共政策的制定是一个由政府主导、各个政策主体之间的利益冲突、协调、妥协的交易过程，是政府等公共组织进行公共管理的一个起点，也是公共管理的阶段性结果或终结。要实现对公共事务的高效管理，政策制定的规则与程序必须是规范的、科学的。这表现为政策参与者的多元化，政策制定程序的规范化，政策决策机制的科学化。然而实际的情况往往是，政策制定者靠自身的经验制定政策，政策的随意性较大。按照公共选择理论中经济人假设分析，在缺乏明确的程序规定的情况下，政策的公平性与合法性是值得商榷与质疑的。在现实的政治环境中，政策制定者更多集中于政府以及部分相关领域的专家，而政策决策者事实上是政府一个，制定的规则也只是更多的局限于“精英们”的研究。这使得“精英”扮演着过于重要的角色，导致公众的参与和智慧被忽略了。一旦监督乏力，以公共利益之名行一部门之私，甚至是一己之私，公共政策遭受扭曲是极有可能的。从众多政策实施过程与结果山看，公众的争论、质疑甚至不满则说明了此种典型的精英政策制定模式具有的明显不足。

（3）出现政策制定易受强势利益集团影响的迹象

公共选择理论认为，特殊或强势利益集团在公共选择的过程中具有重大的影响力。特殊利益集团是指谋求增加对其成员有利的支付支出的院外活动集团。正处于社会转型期的中国，日益分化的利益格局使得利益集团的产生难以避免。为了追求本团体的利益，利益团体通过在政策制定中表达自身利益诉求本是无可厚非，在一定程度上还有利于政策制定的科学合理性，符合民主政治的要求所在。然而，随着市场经济的发展，不可避免的产生了不同力量的利益团体，逐渐形成各个利益团体间力量失衡的局面。在这基础上，一些强势利益集团利用自身的资源优势（如集团所拥有的权力、掌握的信息、社会结构中的地位等），通过口头或书面说服、利用舆论工具、非制度性政治参与甚至是利益诱导灯方式向公共政策的制定与执行过程施加影响。

（4）公众参与的严重缺乏

目前我国改革政策制定过程中常常出现公众参与严重缺乏的困境。其原因可能有两个。第一，受计划经济模式的影响，转轨时期的中国公共管理仍然是一种全能型政府主导的模式，政府的影子在社会生活的方方面面都可以见到，而中国公共政策制定的决策模式主要是精英主义的决策模式，政策决策由少数政府官员或是专家的理念所主导。所以，从某种程度上说，政策制定权主要集中于拥有决策主导权的“少数精英”身上，公众的参与只是局限于某些领域或者是较小范围的参与范围。第二，公众本身的“理性无知”。 曼瑟尔.奥尔森在代表作《集体行动的逻辑》指出，“除非集团人数很少或存在强制性的手段以使集团成员按照共同的利益行事，否则有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或者集团的利益。”这说明，在公共物品的生产和供给过程中，由于信息不对称及个体行为选择约束机制缺乏等原因的存在，理性的经济人往往会采取“搭便车”的自利行为，导致集体行动的失效。鉴于传统中国民畏官的落后思想以及此类公民 的“无知”理性，往往导致政府政策制定过程中民众参与的缺乏，形成“三个和尚没水吃”的恶性局面。

四、公共选择视角下完善我国公共政策制定机制的思考

（1）完善政府公共政策制定的规则和程序，做到依法行政

公共选择理论认为，与市场决策的主体行为取向类似，政府公务人员的决策行为往往具有自利性的倾向。而“公共政策是政治系统权威性决定的输出，是为整个社会所做的权威性价值分配”。从这个角度而言，社会价值的公平、公正分配在很大程度上受政策制定者的左右。正如阿尔顿所言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。在一者独大的政策制定系统里，若缺乏必要的监督与制约，仅仅依靠政府行为的自律行为来约束达到决策的公正、科学、合理化是值得怀疑的。而公共选择理论中政府失败理论以及对寻租行为的分析也揭示了政府本身也是经济人，政府官员与其他社会成员一样，都追逐个人效用最大，因而可能会为了其自身利益而越位。这提醒我国政府要重视决策的制度化和程序化。将决策规则和程序固定下来，不单纯以领导人的意志而改变，要让决策过程，有章可循，以最大限度地减少政府行为的任意性和随意性，降低决策的主观程度，提高公共政策制定和执行的质量，确保政策的权威性。

（2）建立與完善公共政策制定的信息系统，提高决策活动的科学性

公共政策是一个政策信息输入、转换与输出的过程，是把政策系统外的各类信息通过内部和外部的信道传导至政策主体，进入政策系统转换机制的处理后，成为公共政策方案输出，作用于政策对象及其环境，达到政策具体目标的过程。从这一过程来看，政策产生是一系列信息处理与转换的过程，期间涉及到众多信息的取舍与决策者偏好、价值的判断。为此，政策制定中信息系统的完备，信息的畅通及时，不仅对决策者的政策目标判断有重大影响，而且对民间组织以及公民的参与、监督具有重要的意义。

（3）重视民众、民间组织的参与，发挥各类利益集团政治参与的作用

在参与政治活动中，民众是通过投票的方式来表达个人和团体的价值偏好的。民众投票参与不仅是公共选择理论的一个重要组成部分，而且也是衡量民主政治的重要指标，应当充分发挥民众在政策制定中的作用。为保证民众政策制定中参与权利的实现，确保政府决策符合广大人民的理由，应通过法律形式赋予民众对政府重大决策信息的知情权、参与权和监督权。

此外，民间组织的有效参与有利于各类利益团体的相互制衡，对民主政治的实现具有重要的意义。因此，应该从我国利益集团发展的现状以及在政策制定过程中的非均衡性出发，在立法上规范强势利益集团的逐利行为，加强对弱势利益集团的引导与保护，构建不同利益集团股票博弈的法律平台，确立政府在与利益集团博弈以及不同利益集团间的博弈中的权威，使利益集团参与行为规范化和程序化。需要注意的是，强势利益集团的参政议政的行为必须受到有效监督，避免强势利益集团利用其自身的强大资源优势进行寻租并形成垄断。

（4）正确认识“经济人”假设，政策决策中适当重视个人利益，以人为本

公共选择理论研究的前提之一是经济人假设，并以经济学分析方法对政治活动加以分析。从这一理论角度而言，在进行选择时，政治市场的供需双方当然会对个人的成本与收益进行权衡。若是某项集体决策给个人带来的收益大于其投赞成票的成本，投票者往往采取支持决策的态度，否则即会报以不支持或是反对。因此，在强调社会公共利益的前提下适当重视个人的利益，对政策的输出与执行是极为有利的。对官员来说，这样做可能会减少政府官员为私利而损害公共利益，以达实现其个人利益的各类寻租腐败行为，避免公共政策目标的偏离与扭曲。从公民个人一方来分析，在公共决策中做到以人为本，使个人利益得以有效保护与实现，可以激发他们的政治参与热情，获得最广大人民的拥护。

结后语：尽管公共选择理论目前仍受到诸多质疑，然而其对政府失败行为解释的合理性是值得肯定的。至少而言，它对我国政府运作，尤其是政策制定中决策者价值偏好的判断及其行为选择是否符合公共利益提出了疑问，也对政府管理、政府改革提供了一定的动力与理论支持，我们应当能够正确视之。

参考文献：

[1]高培勇. 公共经济学（第二版）[M]. 北京：中国人民大学出版社，2004：89.

[2][美]曼瑟尔.奥尔森. 集体行动的逻辑[M]. 上海：上海三联书店，上海人民出版社，2003：2.

[3][美]戴维·伊斯顿. 政治体系——政治学状况研究[M]. 马清槐，译.北京：商务印书馆，1993：123.

[4][英]阿尔顿著. 自由与权力[M]. 北京：商务印书馆， 2001.342.

作者简介：刘李镇，男，湖南株洲人，广西师范大学政治与行政学院行政管理专业2010级硕士研究生。