从海南“大墩模式”从海南“大墩模式”看政府该如何算征地账

段欣毅　杨文彦

编者按：

中东的阿联酋创造了举世瞩目的“迪拜奇迹”。迪拜酋长差异化的发展规划，让贫油的迪拜人居然也能“从骆驼背直接跳进奔驰车”。然而，奇迹并未止于迪拜。在我国海南陵水县大墩村，同样是依靠科学而精巧的制度创新，不仅让令许多地方领导头疼不已的征地工作变得十分简单，同时也创造了让农民“从草屋直接搬进别墅”的奇迹。从“大墩模式”中，或许我们可以更加清晰地看到，政府应该如何算征地账。

海南陵水县大墩村，村民林亚成正坐在院坝树荫下支起的小木床上，赶制她的宽幅十字绣作品《忆江南》。林亚成的巧手引领着针线在绣布上飞舞，仿佛是在为今天的幸福生活而歌唱。这幅《忆江南》是林亚成为即将搬进的新居而精心准备的装饰品。今年年底，她和全村846户村民将搬进崭新、宽敞的三层别墅。

农民高喊“誓死保卫土地”

大墩村村口的牌坊也正在被翻新。往里看，一块8米高的巨石如一个忠诚的战士守卫在牌坊跟前。巨石上红彤彤的“共产党万岁”5个大字格外醒目，在它身后987栋别墅悠然地鳞次栉比。村支书李国孩满怀深情地告诉记者，巨石是今年2月村民们自发集资从安徽购买来的，只有“共产党万岁”这5个字才能表达全体村民的真情实感。

看着如今的场景，恐怕谁也不会想到，就在2年半前，这里的干群关系还空前紧张，不仅发生过数百次上访事件，甚至还发生过群众围攻进村调解矛盾的县领导的群体事件。

村民当时的怒火绝大部分是因征地而燃烧。传统的征地方式，曾经让他们受到极大伤害。

大墩村位于海南陵水县黎安镇，濒海临风、景色迷人。勤劳的大墩人世世代代过着“半农半渔”的生活，土地是他们赖以生存的命根子。1993年，县政府未经村民同意，便以开发国际旅游城的名义，将全村7000多亩土地予以征收，每亩地补偿标准700元，人均分得征地补偿款仅650元。但是，招商引资来的20多家企业在圈地后，并没有实际开发。

失地后的大墩村民陷于无业无岗的贫穷境地，生活极端困难，从此远近便有“有女不嫁大墩村”的说法。全村有近100名大龄男子沦为娶不起媳妇的光棍汉。十多年来，大墩村村民就征地问题不断到县政府、省政府甚至进京上访。干群互信脆弱，近十年来没有干部敢进村做征地拆迁工作。

2010年，陵水县引进了新的旅游项目和高新技术产业园项目，项目建设需征收大墩村3108亩土地和收回7000多亩国有土地使用权。饱受征地之痛的村民得到消息后，如临大敌，集体喊出了“誓死保卫土地，不让政府再征走一寸土地”的口号。

耳目一新的征地方案

村民们万万没想到，就任不到3个月的县委书记会亲自到村里，面对面地了解村民的困难和顾虑、倾听村民的意愿、阐释发展的理念、讲解致富的方法、商定征地的办法，并拿出了与过去单纯货币补偿完全不同的补偿、安置、生产、就业等方案，让村民们喜出望外。

——实行合理的补偿标准。此次征地，大墩村的集体农用地补偿标准确定为每亩平均5.8万元；地上附着物每亩平均补偿2万元；坟墓每个平均补偿4200元。单纯从货币补偿水平而言，大墩村的补偿标准并不比海南其他市县的高。

——让村民自己拆自己的房、征自家的地。县政府按照此前测算的补偿标准，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村办股份公司，由村民集体决策，自行组织实施征地拆迁和补偿。政府仅仅起到指导、监督作用，并不介入具体实施工作。

——让家家有新房住。村民住房实施整体搬迁，集中搬入村里集中建设的三层别墅。对于整体搬迁节约出的389亩建设用地，允许村委会出让一定期限的使用权。

——留下必要的发展用地。县政府在征收大墩村3108亩集体土地的同时，按8%的比例将区位条件极为优越的248亩土地留给村委会作为“发展用地”，并将这块“发展用地”的地类调整为建设类商用地。

——让村民个个成为股东。县政府扶持大墩村成立村办股份公司，将集体土地及其他资产全部注入村办的股份公司，每个村民都拥有等额股份，享有稳定的财产性收益。

——让村民年年有稳定的分红。县政府还按照不同阶层获得发展机会均等的原则制定配置项目的规章。村办股份公司创办混凝土搅拌站、节能环保砖厂等企业。政府还将土地开发后，新园区的出租车经营、园林绿化、土石方、建材、土地平整等风险小、收入稳定、管理要求低的项目和工程交由村办股份公司经营。

制度创新的“魔力”不仅让政府顺利完成因发展需要的征地目标，更使得大墩村村民一下子成为征地的最直接、也是最大受益者。这一多年的贫困村、上访村、光棍村变成为远近闻名、人人向往的富裕村、先进村。

一分钱不花草屋搬别墅

村民即将搬进的三层别墅，每栋建筑面积253平方米，共10余个房间，客厅、卧室、厨房、卫生间、书房、阳台一应俱全，屋外还附建了专用车库和小花园。修建这些别墅的资金全部由村委会通过土地招投标融资获得。村民不仅没有花一分钱，同时还将免费获得村里为他们统一定制的实木家具、厨卫用品、灯饰、窗饰等屋内设施。

乘着海南国际旅游岛的建设东风，村办的混凝土搅拌站、节能环保砖厂的生意也十分红火，每年创利近3500万元。2011年，每股收益就有2万多元，每人获得分红6000元，大大提高了农民的财产性收入。

不久后，高速公路将修到大墩村，届时，三亚的游客不到一小时就可以来到村中。村里在政府给的“留用地”上规划对外合作建设一家五星级酒店；同时，自建6万平米的出租商铺、公寓等物业，这又将为村里带来每年3000万元以上的纯收益。

李国孩告诉记者，过去大墩村也有不少劳动力外出打工，但现在几乎都已经回到村里。曾经因为征地问题多次上访的村民李石法对记者说：自从这次征地拆迁组建新的村办股份公司，实行支委会、村委会、股份公司三位为一体的管理体制以来，大墩村没有发生一起信访案件。

此外，在近一年多时间里，大墩村娶回了80多位媳妇，差不多平均每周就有一位姑娘嫁到这座曾经远近闻名的“光棍村”。

记者走进村民李玉连家，低矮的茅草屋中，极为简陋的家居陈设诉说着这个家庭半个多世纪的辛酸。55岁的李玉连打了几十年光棍，本来早已断了成家的念头。不过，现在的他每天都面带幸福的笑容，不仅是由于他将在不久后直接从草屋搬进别墅，更是因为他在前年娶到了一位从城里嫁来的36岁姑娘，并在次年生了一个胖儿子。

王亚丽的故事是大墩村的另一段佳话。王亚丽是一名幼儿园老师，在外地工作多年。一次偶然上网看新闻，得知大墩村新农村建设的消息，心生向往，便托人做媒介绍嫁到村里。村委会为进一步提高村民素质，更好地适应未来的工作和生活，特意外聘老师组织开办村民夜校，开设了多门职业和生活技能课程。现在，王亚丽每天除了打理日常家务外，每晚还和其他村民一道去夜校学习，以迎接即將到来的幸福生活。

征地的账本该如何算

同样的村落、同样的村民，同样的征地工作为何会出现截然不同的社会效果？或许海南陵水的“大墩模式”正告诉我们，政府征地的账本到底应该如何去计算。

传统的征地模式中，地方政府既是征地、补偿、安置等规则的制定者，又是具体的实施主体，而农民则往往处于被动地位。一旦制度设计不合理，加上有些地方干部存在执政理念和从政素质的问题，忽视了被征地农民的发展权益，忽视了产生矛盾所造成的政府公信度降低、不稳定因素增多等巨大的社会成本，在城市扩张发展的过程中损害了农民的利益，农民抵制征地情绪越来越明显，最终势必造成经济社会发展的阻力。

现在大部分建设项目的征地补偿安置，多采取单纯的货币补偿形式，对失地农民居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等后续保障问题重视不够，致使失地农民陷入“种地无田、就业无岗、发展无路、低保无份”的窘境。农民发展权难以落实，是导致当前征地矛盾频发的症结所在。

土地制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，推进土地制度改革必须把握好制度创新的切入点和关联性。只有失地后还能保证农民拥有比原先土地年产值更高的稳定收入的政策，才可能得到百姓的实心拥护。

大墩村征地的货币补偿费用每亩不到8万元，仅为海南省相邻市县实际支出的1/3。他们重点在“留地”和发展上做文章，紧扣确保农民的用益物权和发展权不减少这一主线，以“授人以渔”的方式来实现和谐征地，是科学实现被征地人收益增加、征地人成本降低的制度设计。

一是有利于避免因为前后征地标准差异过大而诱发要求追加补偿的骨牌效应；二是有利于避免征地后老百姓不会理财、没地、没岗，造成生活没有来源变为贫困阶层；三是有利于被征地农民及时转化为当地经济社会建设的人力资源；四是有利于当地企业、人力资源和引进企业、人力资源的有机互补，形成合理的人力结构；五是有利于减少政府财政的支出；六是有利于政府合理回收公共财政投入所形成的二级地租，是惠及广大人民群众、促进经济社会又好又快发展的有效途径。

“大墩模式”远远超出征地本身的范畴，将社会管理体制机制、农村经济组织建设、集体土地产权制度、资源配置制度、政府采购制度等紧密结合，以征地制度创新为切入点，撬动相关制度的改革，实现了老百姓自行征地拆迁、“被征地群众利益和社会效益增加，政府财务和行政成本降低”的制度性经济和社会效果，形成了一篇社会管理的大文章。