改变亿万农民命运的“国家试验”

金小明　丛峰　侯大伟

9年前，成都平原上，一场改变600万农民命运的巨大变革——统筹城乡发展悄然拉开序幕。

2007年6月，成都被国务院批准设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，“自下而上”的地方探索上升为“国家试验”。

9年来，这场仍在坚定前行的“国家试验”取得了重大成果，一个同发展共繁荣的新型城乡形态如山花烂漫在天府之国大地上绽放。

“自下而上”的新探索点燃改革星星之火

规模浩大、影响深远的成都统筹城乡改革，最初始于一种“无奈”。

本世纪初，历史上曾经人烟稀少却美丽富足的“天府之国”——成都，由于人丁兴旺，土地不堪重负，面临窘境：全市人均耕地已不足0.6亩。

渴望发展、渴望富裕的成都人，被逼到了工业企业建设“无地可用”、农业规模经营“无地可寻”的境地。与此同时，长期“二元结构”形成的城乡差距不断衍生出一系列的社会矛盾和问题。

如何走上一条科学发展之路，成为摆在成都市1100万人民面前，也是摆在当今中国社会发展滚滚车轮前的一道“必答题”。

改革的“初体验”就在这样被动中“自下而上”地发生了。紧邻成都市主城区的近郊双流县，既是一个农业大县，又是成都工业发展的重要基地，建设用地非常紧张。为统筹解决多方问题，2003年，双流县第一个“吃螃蟹”，推出了后来被作为整个改革“基本手段”的“三个集中”。

“三个集中”即为：工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，带动城镇和二三产业发展，为农村富余劳动力转移提供条件；农民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，转变农业生产方式，推动农业现代化。

“三个集中”拉开了成都统筹城乡改革的大幕，贯穿了改革的全过程。这一自下而上点燃的星星之火，迅速在成都市1.2万平方公里的土地上熊熊燃烧。

如今，走在成都平原上，一切都显得井井有条，一切都尽在规划之中。你再也见不到“村村点火、户户冒烟”的大办企业乱象了，取而代之的是规模齐整的工业园区，漂亮得可与城市别墅媲美的川西民居，以及繁荣兴旺的新型城镇和农民集中居住区。

户户青瓦房，家家大宅院；门前水泥路，屋后大花园；水电气光纤，直通家里面……短短几年时间，曾因贫困而远近闻名的新津县袁山村，就依靠统筹城乡改革发生了历史性嬗变。

“国家试验”推动改革迈向核心“深水区”

经过3年多的自主探索后，2007年6月9日，成都市的统筹城乡改革迎来了历史上的重要一天。这一天，成都市与重庆市一起被国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。

成为“国家级”试验区，成都市的改革开始向“深水区”迈进。农村产权制度改革成为自此之后整个改革的“核心”。

2008年年初，成都开始启动农村产权制度改革，实现农村资产资本化，推动城乡要素自由流动，保护农民的财产权利。

它的出发点，是为了切实保障城市化加速条件下的农业基础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。成都改革者所“瞄准”的，是当今中国无法回避的城市化发展与土地保护的时代性难题，并努力成为破解这道难题的“应试者”和“探路者”。

他们首开先河，以地方财力建立全市范围的“耕保基金”，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。这为城市化和农村资源的大规模流转设立了一道保护耕地的“防火墙”。

之后，成都在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置。据统计，成都市已实施完成土地整理面积近370万亩，新增耕地40万亩。

农村的土地节约出来了，又如何合理转化为城市发展空间2006年，成都被国土资源部确定为“城乡建设用地增减挂钩”试点市，变过去对土地的“位置控制”为“总量控制”。

成都市国土局副局长黄晓兰说，我们利用这个政策，使土地在城乡之间“飞”了起来。低价值的建设用地指标，可以“飞”到高价值的地区。既解决了城市化发展需要，又使边远农村获得较高的土地收益，实现城市和农村共享改革成果。

据统计，2004年至今，成都市通过土地整治投入和带动资金共计150多亿元。实施了“飞地”政策的农村，平均每个农民从城市化土地增值中收益3.2万元。曾经沉浸无声的土地，开始为农民带来真金白银。

“静悄悄的变革”启示改革前行方向

成都“动房子动地”的改革，攸关五六百万农民的“身家性命”，曾让很多人担忧不已。然而，9年过去了，从整体来看，这场变革基本实现了平稳进行，没有出现较大的社会波动。

虽然静水深流、困难重重，成都的改革却一步一个脚印地坚定前行。

统筹城乡改革这些年，无疑是成都民生改善幅度最大、人民群众得实惠最多的历史时期。农民人均纯收入从2003年的3655元，增长到2011年的9895元；城乡居民收入差距由266∶1下降到242∶1。

一系列数字和事实的背后，是成都统筹城乡改革坚持以人为本、科学发展，尊重民意、维护民利、顺应民心宗旨的体现。

是否迁入新型社区集中居住——农民自愿；土地是否参加流转——农民自愿；村级公共服务资金使用——村民自主……让每一个农民都成为改革的参与者、推动者、监督者和受益者的民主管理方式，保障了成都改革“不走样”。

2008年年初，成都率先实施农村产权制度改革。这是关系农民切身利益的大事。成都平原的农民又像30年前一样，满腔热情又认真挑剔地参与到改革中来。

成都市常务副市长孙平说：“多年累积的陈芝麻烂谷子等矛盾，一下子全冒出来了。清官难断家务事，交给上面的干部处理，难保公平，群众也不一定买账。没想到，交给群众自己搞起来的村民议事会，所有矛盾迎刃而解。”都江堰市委书记刘俊林说，“人民群众”作为一个整体，集体智慧是无穷的。清华大学教授胡鞍钢说：“成都的改革试验，恰恰是把权利重新还给了农民。”

如果说，管理民主为改革撑起了“底气”，成都始终坚持的社会公平原则，则为改革做好了“兜底”的准备。

成都市市长葛红林说，改革的一个重要思路，就是从民生最迫切的教育、医疗、就业和社会保障等领域“破冰”，促进城乡公平化，防范和化解改革中可能出现的风险。

近年来，成都市不断探索并初步建立了城乡一体的就业、户籍等制度和覆盖城乡的文化、教育、医疗卫生等公共服务体系。在被称为“最彻底”的户籍改革方案中，农民不以牺牲农村的财产权益为进城条件，不需要放弃农村宅基地换取住房，不需要放弃土地承包权换取社保，扎扎实实地体现了“公平”二字。

成都的改革者认识到，要改变的不仅是城乡“硬件”差异，更重要的是从“软件”上建立“一体化”的体制机制。9年来，成都市委、市政府、市人大先后出台了100多个文件和法规，从财政、教育、社保到土地、产权、户籍等，从政治、经济到社会、文化，文件摞起来有1尺多厚。正是这些“软件”，促进了成都城乡间深刻的“化学融合”。

回眸这场改革进程，1000多万人的利益调整波澜不惊，1000多万城乡居民命运静悄悄改变，成都的启示为更大范围的城乡统筹改革照亮了方向。

如今，从成都平原到秦巴山区，从大小凉山到雪域高原，四川省已经按照统筹城乡的理念，将成都统筹城乡发展成果成功地复制到了7000多个新农村建设之中。“改革之光”正在照亮越来越多充满希望的土地。