创新审判管理工作机制研究

王军

2011年4月，为进一步创新审判管理工作机制研究，在收集海西两级法院自2000年以来有关审判管理制度资料、工作总结和2010年以来相关法院审判管理改革的媒体报道、资料、经验介绍的基础上，专程到格尔木、天峻、都兰、大柴旦等地法院进行实地调研，与各院法官座谈，发放调查问卷。经过深入调研，笔者对海西两级法院审判管理工作机制改革运行情况、存在问题及其原因有了较为全面的了解和掌握。通过参阅、学习及借鉴其他法院在审判管理工作的先进做法和有益经验，就如何创新审判管理工作机制提出建议。希望将调研成果加以转化和应用，在探索建立、健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制，为新形势下做好法院工作，更好地实现司法公正高效权威提供一份有价值的决策资料。

一、十年来海西法院审判管理工作机制改革取得的重要成果及尚未解决的问题

一是改革审判工作流程管理，建立“大立案”机制。2000年初中院逐步实行大立案流程管理，明确立案庭职责为“立案审查、排期开庭、文书送达、财产保全、审限跟踪、证据交换、结案归档”，从全院抽调干警加以充实，庭室迅速成为法院第一大庭，人数最多时达17人。

二是推行审判长和独任审判员选任制。2000年11月，中院率先进行审判长选任制，通过自荐报名、竞职演说、民主测评、组织考核、党组研究决定“五关”，产生审判长11名，专门负责案件的审理和裁判。除重大疑难案件由院领导把关外，审判长、独任审判员享有案件的裁判权和法律文书签发权，对案件的裁判质量负责。

三是实行司法工作绩效考评管理。2003年起，中院对基层法院和各内设机构开展工作绩效考核，司法绩效考评设定的考核内容包括：案件数量、质量、效率、调研信息、督办宣传、法院改革、队伍建设。

四是实行案件评查。2004年10月，两级法院成立了案件质量评查领导小组，由院长担任组长，成员由业务庭室应时抽调人员组成，制定了《案件质量评查办法》，每年年中和年底由案件质量评查小组办公室审监庭随机抽取全院报结案件(含执行案)10％～15％进行案件质量评查。

五是设立了审判管理办公室。2011年3月在全省审判管理工作会议召开后。中院在汲取西宁经验的基础上，按照审判工作划分为审判实务和审判管理的思路，成立审判管理办公室。辖区各基层法院由审监庭履行审管办的职能，初步将涉及到审判管理的各项工作归口管理。

六是建立一些审判管理制度。2000年7月，制定了《案件审理流程管理操作规程》、《立案管理工作规范》、《排期开庭管理规定》，对立案庭各项工作流程进行规范；制定了《人事制度改革及选任审判长实施办法》、《审判长管理与考核暂行规定》等一系列审判管理制度，规范了审判活动。

两级法院审判管理经历十年创新改革，虽在审判管理制度建设、审判运行机制等方面取得了一些成绩，但市、县、矿区审判管理工作仍不平衡，传统的审判管理工作机制仍存在方方面面的局限性。

一是审判管理职能分散，没有形成合力，影响了审判效能的提高。如格尔木法院，管理流程的第一个环节即案件流程管理归入立案庭，审判最后环节即案件质量评查归入审判监督庭，审判绩效考评由政监室承担，三个职能由三个部门分担，难免出现职权交叉，相互扯皮，管理运行不顺畅，出现问题互相推诿，影响了审判管理效能，疏漏在所难免。

二是管理作用发挥不足，把握、驾驭全局能力差。庭室领导和部分法官对审判管理工作重视不够，观念滞后，认识不到位，有的产生厌烦甚至抵触情绪；审判管理的协调机制不健全；缺乏对审判指标数据的综合运用和指导：审判管理局限于对过去问题的描述，缺乏对审判过程的绩效评估和对审判运行态势的预测和修正。

三是审判管理方法简单，导向不够鲜明突出。对八个基层法院而言，审判管理日常工作应中院安排开展案件评查，缺乏对审判运行过程的监控和指导，更忽视调研、总结、提高；案件评查多注重程序问题，不触及实体问题：注重案卷的整理装订、文书格式等一般性评查，忽视对法官司法能力和办案质效的考查；注重案件普查，忽视案件的专项评查以及在此基础上的专项调研分析。

四是质效指标设计不科学，不符合审判规律。两级法院目前考核指标与高院并不一致，考评指标的计算统计口径也不尽相同。况且单纯用数字指标去衡量往往难尽合理，也容易人为地导致司法统计数据失真，不能反映审判运行的实际情况。有些指标采用复杂的函数公式计算，基础参数很难准确，数据缺乏最基本的依据，信息收集不全，也很难操作和对比。审判管理工作的整体协调性不强。

五是审判管理手段落后，信息化程度差。受各种因素、条件制约，两级九院审判管理工作需要的信息化设备及管理软件没有及时购置或更新；一些法官观念陈旧，不习惯于用计算机信息化管理，个别年龄较大的干警甚至不会使用计算机，阻碍了审判管理信息化工作的有效开展；现实中单机输入尚普遍存在案件基础信息录入不准确、不及时、不全面的问题，导致查询统计功能难以发挥应有的作用。

二、海西法院审判管理工作机制目前的运行现状

(一)审判管理机构设置现状

根据最高人民法院和省高级人民法院要求，2011年4月，海西中院请示州编委，申请增设审判管理办公室，增加编制3人，机构正在报审。按照职能分工，中院审判管理办公室为院综合审判业务部门，主要承担审判绩效管理等五项工作职能，与省院基本对口。各基层院由审监庭负责审判管理工作的开展。

(二)审判管理制度体系建设

2011年3月，海西中院建立年度工作计划预案制度，4月底开始在全州推行“五表一库”审判管理运行机制。5月9日，在重新确定全州法院案件质效评估指标的基础上，中院印发《全州法院法官审执绩效考评管理办法》。初步搭建起海西审判管理的制度框架。辖区各基层院在上报本院开展审判管理年活动的实施方案的同时，也按照要求制定完善了案件流程管理办法、案件质量评查规则及案件评查制度。

(三)案件质量评估

2011年3月，中院首次系统确定出36项全州审判质效评估指标，先行“投水试验”。各院审管机构负责案件质量评估工作。案件质量效率评估指标覆盖立案、审判、执行工作。目前，两级法院对案件质效指标的评估仅为数据分值区别的简单加减，指标权重的调整工作有待年度审判工作形势分析结束后，根据评估结果加以调整和规范。

(四)案件质量评查

两级法院常规评查具体方式的是：第一，案件及材料的交接登记，立案庭及各业务庭收到审管机构的通知后，安排人员调取案件材料，统一交由审管机构指定的评查小组登记。第二，评查小组按照标准和审管机构规定的时间对案件或材料进行评查。第三，案件经承办人评查后，由评查小组组长召集全部评查人员评查，按照少数服从多数的原则，做出评查结论。在评查人员抽调、选用和评查权威、结果运用均缺乏机制可循。

(五)审判效率管理

辖区各院对案件按庭室均实行单机录入，各庭室将本庭的案件情况及时录入电脑，使各庭室能及时准确的掌握和提供审判执行信息，由于受到客观条件限制，均未建立案件信息管理平台。

(六)审判绩效考核

《全州法院法官审执业绩考评管理办法》虽已制定，在客观性评价方面，日常工作管理、监督检查等过程记录难以如实表现，规定的确认程序也难以实现。总分采取各项分值累积计算考核，直接加分和减分。在主观性评价方面，考核庭审能力和处理重大疑难案件没有制度加以支撑，难以运行。对须采用相应的领导集体主观评价方法的法官审执业绩情况，因权重没有明确比例，难以对法官自身素质建设和履行职责情况进行总结和评价。

三、从问卷调查取得的基本认识

2011年4至7月，笔者围绕16个审管科目，从基于了解司法体系外人员对审判管理情况的了解程度和力求引起社会各方面各层面对审判管理创新的关注和支持，在全州开展了问卷调查。由于对涉诉群众的测评难以集中进行，人员分类以实现形式上的替代。被问卷调查人涵盖党委人大政府机关公务人员(131人)、法官(170人)、企业单位职工(72人)、事业单位工作者(31人)、律师(26人)等5类人员。发放问卷430份。收回426份。虽然在问卷调查问题的设计上未曾开展科学性论证，但从问卷的反馈结果可以得到以下认识。

第一，广大法官对审判管理有了一定程度的认识，近95％的法官表示知道什么是审判管理。83％的问卷人员认为自上而下，保持审管职能一致来创新或变革审判管理机制更易进行。

第二，对审判管理的职能认识较为清晰，65％的问卷人员认为应当将最高院界定的审判质量管理、效率管理、效果管理、评价管理纳入审判管理。

第三，85％的问卷人员认为审判管理权分散、审判行为缺少目标设计、审判管理缺乏程序规范是当前审判管理呈现的特点。

第四，近70％的问卷人员把审判考评制度稀松，规范不封闭，管理整合程度低，管理职能交叉，管理软件建设匮乏，管理缺乏长效激励机制，调研力度不够、制度的设计存在缺憾作为当前审判管理存在的问题。

第五，94％的问卷人员认为审判管理应当由独立的机构完成。

第六，51％的问卷人员认为加强和创新审判管理各项机制是解决目前审判管理存在问题的主要办法。

第七，83％的问卷人员认为创新审判管理机制应在建立健全审判流程管理工作体系，建立健全案件质量评查王作体系，建立健全审判质量效率评估工作体系，建立健全审判绩效考评工作体系，创新工作思路，促进审管规范化建设，推进信息化建设，提高管理现代化水平等方面下功夫。

第八，认为创新或变革审判管理机制会在引起审判业务庭室的反感和法院领导的思路转变方面受阻的人员占78％。73％的问卷人员认为通过强力推进，作出成绩加以说服，培训学习，明确审判中的问题，争取班子的支持等办法可以消除和减少创新审判管理机制阻力。

第九，84％的问卷人员认为最高院的部署安排、社会管理创新的东风和大量审判质效问题要解决是目前创新或变革审判管理机制最有利因素。

第十，认为通过创新或变革审判管理机制能实现法院的人员考评公正、案件质量提高、案件效率提升、审判信息集中、法院决策水平提高、法院工作人员责任感增强等司法目标的人员比列多达78％。

四、创新审判管理工作机制需注意的问题

(一)创新审判管理工作机制的原则问题

1审管不是“管控”。要建立以服务为主要方向的审判管理理念和模式。审判管理方式必须由偏重管制控制向审判服务、审务协商、审务协调转变；实行依照制度管理、科学管理、人性化管理，推动审判管理的科学化、规范化和常态化。

2审管不是“全能”。要建立健全审判管理民主化制度，从审判、执行等不同领域和审判管理的不同层面人手，实现院长、审委会、庭长、审判长等不同层面的有序管理和广泛参与，充分保障法官接受审判管理的知情权、参与权、表达权和监督权。

3审管不是“备案”。要把审判管理环节从注重案件评查等事后管理向流程节点检测、质效评估等源头治理转变，将审判管理的关口前移。审管制度建设由传统僵化固化的通报问责转向动态监控机制建设。

4审管不是“行政”。要把审判管理手段由偏重行政手段向多种手段综合运用转变，更多运用制度规范、物质奖励、法官职业道德约束、审判态势分析、审执舆情研究等方式加以管理。

(二)创新审判管理工作机制的协调问题

审判管理事关审判工作全局，抓住审判管理，就抓住了审判工作的“牛鼻子”，掌握了主动权。搞好审判管理工作机制创新要坚持统筹的方法，处理好六个关系。一是协调审判秩序与激发法官工作活力的关系，在法官的认识接受范围内，通过设置合理的指标完成审判任务，抓动力传导，达到焕发法官工作信心斗志的目的。二是协调专门机构主导与其他审管组织多元管理的关系，设置审判管理办公室并不是把审判管理的职责全部归拢，更多的二级管理、顶层决策依然要由院长、审判委员会、庭长作出。三是协调结合海西实际与坚决贯彻上级法院安排的关系，省法院在部署审判管理工作时，由于地区的差异，总会为实际操作留下空间，两级法院要在总体安排下结合各自实际，作有利与各院审判实际科学发展的管理规划。四是协调审判管理与审判服务的关系；审判管理始终是为审判工作服务的，要做到管活、服务有为适度。五是协调立足州情与学习借鉴的关系，目前江苏经验、成都经验，更有本省的西宁经验，不能使用拿来主义，要与海西审判实际相结合，有选择的吸收和使用；六是两头抓紧与动态协调的关系。把办结案件的事后评查与设置目标引导、审判能力辅导、决策监督指导、适时审判态势分析、通报点评一责任分解、考评激励、台帐管理等手段融通运用，纳入一体化运行机制之中，确保整个审判管理体系协调有序运转。

五、关干创新审判管理工作机制的思考

(一)健全完善以管理软件应用为基础的审判信息整合工作机制

要抓住最高法院推广审判管理软件的有利时机，积极派员学习培训，保证专人负责，提高两级法院审判管理的科技含量，实现审判管理的信息化。重视收集准确、及时、全面的案件基础信息，以信息化推动审判管理的规范化，不但在案件管理系统这个基础层面，还要在审判质效评估系统、审判工作智能分析系统、审判绩效智能考评系统、专项审判管理软件等应用层面实现信息管理、加工、转换、传递、分析和决策功能，借助现代科技手段，实现数字化信息管理。

(二)建立健全以确保司法公正为核心的审判质量管理工作机制

一要完善案件评查制度。不断拓宽案件评查范围，不但要针对裁判文书制作、庭审笔录制作等“小节”开展专项评查，针对发回改判、投诉举报、重复信访案件进行重点评查，还要在实体性评查和研究性评查方面进行探索，建立评查结果转化机制。通过定期通报、点评讲评、专题报告、落实反馈等形式，及时发现审判工作中存在的问题，确定部门、确定人员研究制定解决方案，定期跟踪整改效果，切实使评查工作成为提高案件质量的有力抓手，避免案件评查流于形式。二要完善案件审核把关制度。不断加强院、庭长对案件的审核把关力度，明确案件审核的工作要求，实行定期总结报告制度。要求庭、院长将案件审核情况定期向审判委员会汇报，切实将审核工作落到实处。三要监督自由裁量权的行使。建立经常性的问题发现机制，及时学习掌握省法院的法律适用、裁判尺度等情况，细化不同类型案件的裁量标准，避免“同案不同判”现象的发生，指导法官准确适用法律。四要大力推进庭审规范化建设。通过对庭审能力的考核评议，进一步规范庭审标准。

(三)健全完善以案件流程监控为核心的审判效率控制工作机制

流程管理是审判管理的重要的基础性工作。当务之急是继续强化流程管理，真正实行全部案件流程化管理，建立流程环节督促机制。针对审判流程中的排期开庭、文书送达、司法鉴定、合议庭评议、裁判文书制作等重点环节进行重点督促，科学缩短案件审理周期。对执行案件程序终结进行严格控制，严把程序终结审批关，切实提高案件执结率。其次要继续强化审限管理。对临审限案件及时通过警示、催办、督办等方式子以纠正。严格审限延长、中止、审限扣除、简转普等环节的审批，切实解决“隐性超审限”问题。三要倡导均衡结案。根据年度工作计划，合理分配办案时间，以月度、季度相对结案均衡为保障，实现全年均衡结案。四要通过审判管理对案件流量信息的分析，进一步优化审判资源配置。实现案多人多，缓解部门之间审判力量闲置和紧缺的矛盾。

(四)健全完善分工明确、运转协调的审判管理组织工作机制

层级管理是审判管理的“中枢系统”，位置和作用十分重要。一要进一步完善审判层级管理体系。审委会和院领导是宏观决策管理：审判管理部门和庭长中观职能管理；审判长及法官是微观自我管理。三级管理，从宏观到微观，从决策到执行，互相协作，互为补充。二要进一步明确各层级管理职责。审委会及院领导负责重大管理事项的决策，审判管理部门及庭长要抓好调度协调、履行好推动管理制度、管理责任落实的责任，审判长及法官要抓好个案审理，积极参与管理，提高工作水平。三要进一步统筹协调各层级的责任。不仅要明确各个层级要管什么，管到什么程度，而且要明确如何衔接、如何协调、如何反馈，逐步形成既分工明确又统筹兼顾的管理体系。

(五)健全完善以审判绩效考核为基础的审判岗位责任工作机制

一要科学设定考评指标。既要重视审判实绩的考评，也要重视综合能力的考评，既要重视审判业务部门的考评，也要重视综合部门的考评。要科学划定法官的职务层次、职位要求和职责分工，分类定岗，科学设定覆盖全部岗位的考评指标，健全法官业绩档案。二要明确考评方法，结合审判质效指标数据、案件质量评查结果，同时法官审理重大疑难复杂案件、撰写裁判文书、庭审考评、调研能力以及司法作风等方面，进行综合考评，全方位考评法官的工作业绩。三要注重考评结果的运用，不仅要把考评结果与评先评优、晋职晋级、表彰奖励等紧密结合起来，同时也要作为培训学习、外出考察等工作的重要参考依据，构建起新的激励机制，最终实现全员管理、全面管理、全程管理的大审判管理格局。