从国家认同的角度看少数民族干部任用制度的创新

袁志明

少数民族干部群体在中国的民族区域自治体制中具有重要而特殊的地位和作用，他们是落实民族区域自治政策、实现少数民族和民族地区经济社会发展、维护国家统一和民族团结的关键。但是，随着现阶段各民族的民族意识的普遍增强，少数民族干部也比以往更多地表现出了参与国家政治生活的强烈意识，而在区域自治模式下的少数民族干部任用制度却又在一定程度上限制了他们在更加广泛的范围内参与国家政治，这势必将弱化少数民族干部以及他们所代表的少数民族群众对国家的认同。因此，创新少数民族干部任用模式，超越区域自治，从国家和民族的整体性视角重新思考少数民族干部在国家政治中的地位和作用，将会对国家产生深远而积极的影响。

一、民族区域自治模式下少数民族干部的独特地位和作用

中国的少数民族干部政策与民族区域自治制度紧密相关。民族区域自治是中国特色政治体制的一项重要内容，少数民族干部在国家政治中的独特地位和作用就是通过区域自治制度体现出来。中国的民族区域自治是在单一制国家的基础之上，保证国家政治统一前提下的自治，和联邦制国家结构形式、民族自决以及高度自治有根本区别。这种制度是根据中国民族的实际创立的，从而有效和最大限度地保证了少数民族权益，维护了国家统一和中央的统一领导，同时也保证了中国数千年大一统政治传统的延续，符合中国历史的发展规律。区域自治的核心是设立自治机关，行使自治权，实现少数民族自己管理自己。但在区域自治下，自治机关具有双重功能，它既是一级政府和国家机关，又是行使自治权的自治政府和自治机关。自治机关的行政模式和行政行为对上要符合国家意志，服从上级政府的领导，对下又要面对自治地方的民众，关注本民族的诉求。因此，在这种情形下，容易出现两种不同的倾向：一种倾向是对上级政府的绝对服从而可能淡化自治的色彩，另一种倾向则试图保持本民族的自主性和本位利益而可能使上级的政令不能畅通。所以维持两者之间的平衡是落实区域自治的关键，也是维护民族团结、促进民族发展、保证社会稳定的关键。此时，民族干部独特的地位和作用就凸现出来。

具体说，少数族干部的独特地位和作用表现在四方面：首先，少数民族干部是政府联系少数民族群众的桥梁，是贯彻国家政策的保证，尤其是《民族区域自治法》的中心环节，实施和完善区域自治这一重要制度的关键就在于少数民族干部的培养和使用。少数民族干部在解决民族问题上，在处理民族地区局部利益与国家的整体利益关系上，在维护民族地区和少数民族群众的各项合法权益方面，有着不可替代的作用。同时，培养选拔少数民族干部，还会使少数民族群众切身感受到，民族区域自治制度在我国不只是一个形式，而是有实实在在的内容，具有很大的优越性。其次，少数民族干部是组织少数民族群众从事现代化建设事业的骨干，是少数族人民前进的带头人。从民族地区的实际出发，加速发展民族地区经济，不仅是少数民族和民族地区广大人民群众的迫切要求，也是实现我国经济发展战略任务的需要。所以能不能把握住发展规律，促进民族地区的生产力，让民族地区的经济社会又快又好发展，从而实现国家的整体发展，关键在于培养造就一支德才兼备的少数民族干部队伍。再次，关系到巩固和发展团结稳定政治局面的需要。现代化建设，既要有较好的国际环境，又要有稳定的政治环境，依靠少数民族干部团结各族人民，可以巩固安定团结的局面。我国是统一的多民族国家，民族问题处理得好不好，直接关系到社会稳定。要集中精力搞经济建设，搞改革开放，没有稳定的政治环境是不行的。而要处理好民族问题，确保社会主义现代化建设有一个稳定的政治环境，必须要有得力的干部去做工作。就民族地区来说，必须要有一支坚决执行党的基本路线，在任何时候、任何情况下都能同党中央在思想上政治上保持高度一致的少数民族干部队伍。最后，在少数民族干部的带领之下，少数民族群众的中华民族意识和国家认同观念得到加强。通过他们的工作，把广大少数民族群众凝聚在一起，使少数民族和民族地区在党中央的统一领导下，团结一心，步调一致，保持稳定，维护统一。

我国民族众多，各民族差异极大，要较好地开展民族工作，必须要有与之相适应的王作方法，少数民族干部在这方面无疑具有优势。一方面，他们了解本民族的历史和现状、语言文字、风俗、信仰，感情上较易接近，从而使其工作更加方便，非本民族干部则可能适得其反，甚至出现矛盾，最终影响到工作的开展；另一方面，少数族干部对本民族的发展有强烈的要求和责任感，善于理解本民族的问题和要求，工作积极。这些特点和优势，是搞好民族地区工作的重要因素，在实际王作中具有不可替代的作用。总之，少数民族干部是党和国家干部队伍的重要组成部分，是民族地区经济社会得到又好又快发展的关键所在，并且肩负着维护国家统一、安定团结的重大责任。实践证明，建国以来，我们的少数民族干部政策和干部任用制度是成功的，这一政策为落实民族区域自治、保障民族团结、促进民族发展做出了重大贡献。因此，少数民族干部在中国的国家政治中具有重要而特殊的地位和作用。

二、区域自治模式下少数民族干部的任用制度与国家认同

民族区域自治作为我国的一项基本政治制度，其产生、发展和存在具有历史和现实的必然性，在现阶段它是处理中国民族问题的必要选择。民族区域自治本身并非目的，而是为了民族团结、民族发展、社会稳定、国家统一、充分保障少数民族权益、实现中华民族多元一体格局向更高层次发展而在现阶段的一种制度安排。但是，由于目前区域自治制度的不完善以及各项自治政策落实的不到位等原因，也可能会因此出现一些怀疑和误解，从而可能在事实上导致部分少数民族干部和群众以自己所在的族群为核心的政治认同意识，而这可能是当下中国某些民族问题产生的原因之一。另一方面，在民族自治地方，须按一定的比例任用配备不同民族的干部，这实际上可能造成了双向限制：既限制了当地少数民族干部流向自治地方以外的地区任职，因为他们本身就是民族区域自治的产物，所以基本上只能在本自治地方任职，也限制了其他民族干部流入本自治地方任职，因为根据民族区域自治法，自治地方必须要有该自治民族的干部占主导地位，而这可能又强化了某些少数民族干部和群众的族属认同。

同时，少数民族干部是少数民族中的优秀分子，是本民族的代表，他们熟悉本民族的语言、历史、传统和风俗习惯，同时对我国的政治、经济、文化特点有较好的领会把握，他们对本民族本地区的群众有强大号召力，是带领各少数民族前进的最直接的力量。少数民族干部肩负着民族地区发展的重大责任，其能力的大小，直接关系到民族地区的经济社会发展。过去60多年以来，少数民族干部为民族地区的改革开放和经济社会发展发挥了重要的作用，做出了积极的贡献。但随着现代化的发展，尤其是经济转型的现实要求，少数民族干部队伍结构和分布的不合理、整体素质不够高等矛盾逐渐暴露出来，这种现实状况与加快少数民族和民族地区经济社会发展、构建社会主义和谐社会的要求还有较大差距。少数民族和民族地区的发展差距，主要是环境因素造成的。但也是因为区域自治模式下少数民族干部和自治地方干部交流任职受限而导致的干部素质问题造成的。双向限制导致少数民族干部不能在本民族自治地方以外任职，尤其不能在经济较发达地方任职，因而无法在实践中得到锻炼和提高，无法学到先进的发展理念；而非本民族的干部，尤其是汉族干部在自治地方任职的数量和级别都受到限制，因而无法将先进的理念转化成施政方针，这样少数民族干部就不得不独自承担起本民族、本地区发展的重大责任，长期以往，在市场经济环境下，发展的差距可能会越来越大。这些问题从小处说，不利于少数民族地区的发展，不利于社会主义和谐社会的建设。从大处说，不利于国家认同，却可能有利于少数民族干部和群众的族属认同。

民族意识普遍增强是我国现阶段民族关系方面的一个突出现象。改革开放30年来，各民族的民族意识普遍增强，与之相适应，少数民族干部群体在政治参与中也表现出强烈的民族意识。他们对各民族在政治上的平等地位和对自治权利的落实以及少数民族干部在国家政权中的任职结构非常关注，表现出少数民族干部强烈的民族自治意识和参与国家政治生活的意识。从总体上看，民族干部中的绝大多数是具有国家整体意识的，认识到了本民族在国家统一的历史过程中的地位和作用，正确认识了个体民族和国家的政治关系，这是超越各民族意识的中华民族整体意识的一个重要体现。但是，一些少数民族干部，尤其是基层少数民族干部对中华民族意识与个体民族意识之间的关系和其内涵的认识还是模糊的，并且这种模糊认识还是比较普遍的。如何将拥有不同文化传统的各个民族，构建成一个统一的国家，在政治领域，一定要通过塑造少数民族干部对国家的理性认同，从而带动各少数民族对国家的认同以及民族与民族之间的相互认同，一个建筑在各民族自觉认同基础上的国家才可能做到真正的统一；同时，又在文化和社会的领域则保持着多元化和丰富性。所以，国家认同，关键在于如何通过一种合理的政治制度和政治文化的塑造，来培育少数民族干部和群众对国家的理性认同。但在现行自治制度下，少数民族干部在绝大多数情况下只能在本自治地方任职，这对一个具体区域的稳定与发展有一定意义，但对整个国家认同和对中华民族整体性的认同、国家的长治久安、民族关系的和谐发展、少数民族地区经济社会的跨越式发展没有起到关键作用。这种画地为牢式的任用少数民族干部，限制了少数民族之间以及少数民族与汉族之间的文化交流和融合，限制了少数民族干部和群众参与国家政治的积极性，影响了某些少数民族的国家认同，也影响到我国各民族的融合进程和中华民族的整体性。

总之，中华民族多元一体格局是动态发展的，一体并非是一个抽象的、固定的概念，而是各民族在经济、政治、文化、社会等方面不断达到整体性的基础上才能使之内涵不断升华的目标。在民族工作中，少数民族干部是民族政策的执行主体，其对本民族的认同和对国家的认同直接影响着民族地区的发展和国家的统一。因此如何通过制度创新让少数民族干部在更广的范围积极参与国家政治，看来是一个非常现实的问题。

三、少数民族干部任用制度创新的路径及目标探析

基于以上分析，当前我国少数民族干部任用制度的创新是必要的。为了国家的长治久安，必须倾听少数民族干部和群众积极参与国家政治的新诉求，应该超越自治地方，从国家政治的整体性和中华民族的整体性视角重新思考少数民族干部在国家体制和政治生活中的地位和作用。建国后，我国创造性地实行了民族区域自治政策，在少数民族聚集区建立了民族自治地方，选拔培养少数民族干部实行区域自治，促进了区域政治、经济和文化的发展。然而，由于受当前国际政治经济因素和民族意识增强因素的影响，少数民族地区往往成为国家不稳定的根源，这表明民族区域自治制度本身存在不断发展和完善的必要性。因此，在现阶段，一方面要不断发展完善区域自治制度，另一方面更重要的是加快创新少数民族干部任用制度。区域自治制度作为国家的一项基本政治制度，相对稳定，而干部制度则相对灵活，可操作性强，创新更易取得成效。同时，干部制度的创新反过来也可能有效促进区域自治制度的发展和完善。

从国家认同的角度看少数民族干部任用制度的创新，最重要的工作，首先应该是从理论和实践方面进一步探讨区域自治制度和少数民族干部任用制度的关系，这可能是创新的一个重要前提。目前的少数民族干部任用，在绝大多数情况下，是和区域自治地方捆绑在一起的，如果这一模式不能被有效突破，而真正做到少数民族干部任用制度的创新将是非常困难的。实际上，民族区域自治作为一种制度，并非天然地与少数民族干部任用制度不可分割。制度之所以为制度，就是其对所有个人、机构或政府部门均能进行强制约束，所以在区域自治制度之下，自治地方的各级国家干部，无论是本自治民族的干部，还是非自治民族的干部，其发挥的职能和作用都应该是一样的，亦即根据民族区域自治法行使自治权，只要能够得到法律保障，区域自治的性质便不会被改变，这与是否由本自治民族的干部担任自治地方的干部并无直接关系。当然，在实践中由于诸如少数民族干部在民族工作中相对于汉族干部的优势、少数民族群众对非本民族干部的感情接受度以及国家的政治制度和政治考量等因素的影响，在这方面的突破目前还是面临很多困难的。

其次，应当进一步创新完善民族干部交流制度。按照国家公务员法规定，合理确定交流的对象、范围和重点，积极健全少数民族干部交流制度，扩大干部交流规模、拓宽交流渠道、优化交流途径、提高交流效果，为干部交流提供制度和法律保障。通过科学合理的干部交流制度，努力改变少数民族干部画地为牢式的任职模式，也就是说，培养的干部都是国家干部，任职不再局限在自治地方，让少数民族干部可以在更加广的范围内参与国家政治，从而强化他们对国家和中华民族整体认同的主动性。从历史的角度看，中华民族的发展史就是一部民族融合交流的历史。不论是胡服骑射还是魏孝文帝改革，都是以民族的融合、文明的发展、社会经济的进步为结果。在我国各族人民发展演化进程中，自然形成了各民族大杂居，小聚居，交错居住的格局，正是各民族的交流融合构成了中华文明历史的脉络。而历史上，不同民族身份的国家官员异地任职也是十分正常的现象，这对中国历史上各民族的国家认同和民族融合的积极意义不言而喻。

因此，在制度安排上，对少数民族干部的任用应该跳出自治县乡、自治州、自治区的界线，鼓励异地任职，鼓励向内地流动，在沿海地区担任职务，这样可以培养其从政能力和发展经济的能力，使其在回到其民族所在地时，具有更强的领导能力和促进区域经济发展能力。同时，鼓励少数民族干部长期在内地任职，这样也可以带动该少数民族群众向内地流动，以促进其民族所在地经济、文化的发展，促进民族的融合。这可能要比现有的少数民族干部在发达地区挂职锻炼的效果好得多，也要比单向地从内地抽调汉族干部到少数民族地区任职更能促进少数民族地区的社会经济、文化的发展，更符合中华各民族大家庭的文化交流与融合的历史规律。

最后，应当进一步创新完善以公务员制度为基础的统一的国家干部政策。在深入了解和掌握少数民族干部政策发展规律的情况下，进一步加大少数民族干部政策的改革和发展，最终形成以公务员制度为基础的新的统一的国家干部政策。通过这种途径最终实现少数民族干部任用的一体化趋势，这应该是创新的目标。一体化是指在民族区域自治模式下和国家公务员制度不断完善的新的历史条件下，逐步淡化、消除少数民族干部与非少数民族干部的区别和差异。使少数民族干部政策与国家干部政策走向同一的融合过程。这种融合主要是表现在经济融合基础上的一种政治的和法律的过程，在这一过程中制度化和法律化就成为实现少数民族干部任用制度一体化的基本前提和保障。而最终如果在文化层面上实现了这一目标，必将对整个国家和民族产生重大而深远的积极影响。

总之，作为多元一体国家，无论是发展和谐的民族关系还是构建社会主义和谐社会，都对少数民族干部的培养任用模式提出了更高的要求，对少数民族干部任用制度的创新也指出了新的方向。因此，根据当代民族关系的特点和中国社会发展的新要求，适时地调整、完善少数民族干部任用制度必将加强少数民族干部和群众的国家认同意识和中华民族认同意识。当然，另一方面我们也要认识到，由于政治体制以及少数民族干部的素质等原因的局限和60年以来形成的少数民族干部任用模式的惯性力量的作用，创新将是一个长期而艰难的过程。

参考文献：

[1]刘荣，刘光顺，族际和谐治理模式下的当代中国少数民族干部政策发展，云南行政学院学报，2008，(1)

[2]沈桂萍，民族问题的核心是国家认同问题，中央社会主义学院学报，2010，(2)