我国高等教育质量政策有效性的阻滞因素分析

［摘要］旨在保障和提高高等教育质量的高等教育质量政策，其有效性亟待提高。政策的“穹顶效应”的坠落、个人和组织的偏好、制度伦理的缺乏、制度崇拜的心理情结、平等参与的多重博弈的缺位、大学精神的空心化和内部治理结构的僵化等八个方面成为影响我国现阶段高等教育质量政策有效性的主要阻滞因素。

［关键词］高等教育质量政策；有效性；阻滞因素；制度；高校

［中图分类号］G647 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０157 — ０３

高等教育质量政策作为保障和提高我国现阶段高等教育质量的重要手段，其发挥着极其重要的作用。但是，我国现阶段高等教育质量政策的目标实现不是一蹴而就的，保障和提高高等教育质量跟高等教育质量政策有效性紧密相关。在现阶段，存在着诸多因素阻滞我国高等教育质量政策有效性的提高。这意味着，提高我国高等教育质量政策有效性面临着诸多挑战。

一、政策的“穹顶效应”的坠落

我国现阶段高等教育质量政策的出台都需要制造出“穹顶效应”以便更好地吸引广大公众的注意力，形成视觉的聚焦，让大家关注这项政策，重视这项政策，并认真学习和领悟这项政策。制造“穹顶效应”不仅是必须的，也是必要的。这样有利于更好地集中各种资源来为这些教育质量政策执行做好铺垫和准备。这种自上而下的层层推动，层级传递，使新的高等教育质量政策从政策文本慢慢向实践行动进行渗透，是高等教育质量政策由文本走向实践行动的重要环节。然后，任何政策都不可能保持永恒的“穹顶效应”，就连保持比较长期的“穹顶效应”也是不现实的。因此，我国无论哪项高等教育质量政策出台都不可避免面临着“穹顶效应”的坠落问题。

政策穹顶效应的一旦坠落，就意味着“太阳已经落下，月亮还没有升起”，政策执行的落寞时期就已经来临。其他事件的“穹顶效应”取代了先前轰轰烈烈的高等教育质量政策地位，摆出后来居上，唯吾独尊的架势。后来接二连三的其他事件的“穹顶效应”，总是在吸纳我们的资源和赚取我们的注意力，要长期保持对高等教育质量政策的热度与激情，那是多么困难的事情。在这种情况下，势必很容易导致对高等教育质量政策执行与贯彻的懈怠，进而导致政策的有效性打了折扣。

二、从问题偏好到行动偏好

“如此之多的教育问题只有成为教育决策部门所考虑的问题时，才能称为教育政策问题。”〔1〕然而，教育决策部门的问题偏好，让本来应该成为高等教育质量政策问题的教育问题远离了教育决策者的视线，进入了高等教育质量政策问题认定的“视觉盲区”。而已经纳入高等教育质量政策问题认定范畴的非关键性教育问题的决策行动却无助于根本性高等教育质量问题的解决。由于教育决策部门的问题偏好，导致作为教育政策过程的第一环节——教育政策问题认定就开始偏离了解决高等教育质量根本性问题的基本宗旨。

高等教育质量政策的执行者根据自身的行动偏好，对高等教育质量政策有选择性地进行执行。这种表现是多方面的，比如对自身利益密切相关的领域就比较积极比较认真地执行，对自身利益相关非常小或者没有相关性的领域就比较消极地执行，甚至选择搁置。又如，对执行成本比较大的或执行起来阻力比较大的高等教育质量政策往往也会被政策的执行者所回避，进而选择消极执行或束之高阁。等等。在这种情况下，就很容易导致高等教育质量政策失真现象，高等教育质量领域的政策表面化、政策缺损、政策替换难以避免，因而严重影响了高等教育质量政策有效性。

从问题偏好到行动偏好，无论是个人还是组织，都难以摆脱这些偏好的影响。这些偏好的形成既有认知上的局限，也有主观上的选择。尤其在外部约束比较微弱以及自身内部约束也很微弱的时候，偏好的主观选择就显得更加明显。因为，高等教育质量政策的决策主体和实施主体会从这些偏好中获得了一些不错的“收益”。反过来，不错的“收益”又构成了对决策主体和实施主体的正向刺激，进一步强化了他们的问题偏好和行动偏好。这种偏好与“收益”之间的“双向互动”，也构成了高等教育质量政策有效性的内在耗损机制。

三、政策本身缺乏制度伦理

“制度伦理是对制度的伦理分析，其核心是揭示制度的伦理属性及其伦理功能，其主旨是指向“什么是善的制度”、“一个善的制度应当是怎样的”、“何以可能”、“有何伦理价值”等问题。它是中国语境下的“制度正义”问题”〔2〕。由于高等教育质量政策从教育政策问题认定到教育政策评价整个过程，缺乏制度伦理建设的有效介入。因此，我国现阶段的高等教育质量政策体系中，势必存在一些的质量政策缺乏制度伦理的情况。现阶段一些缺乏制度伦理的高等教育质量政策在高等教育质量的调控领域就会表现出制度缺失、制度僵化、制度异化和制度失灵等现象。

制度缺失使高等教育质量政策“无法对各种利益主体的行为进行规约，从而导致很多利益主体为了自身利益不作为或滥作为的现象发生。”〔3〕 “有时虽然有法，但缺乏强有力的具体的配套立法或政策措施，导致制度的完整性无法实现。”〔4〕这充分说明了因制度伦理的缺乏所导致的制度缺失影响了我国高等教育质量政策有效性，使高等教育质量政策的完整性难以实现。

具体到我国现阶段高等教育质量政策来说，我国现阶段高等教育质量政策也存在的制度僵化的问题。其表现为现行的某项制度或某些制度同提高高等教育质量的基本要求相悖，同高等教育发展的趋势和要求相悖，从而导致制度与高等教育发展相脱节，进而阻碍高等教育质量提高的一种现象。比如，高等教育质量政策中的“一刀切”现象，就充分反映了这个问题。有的时候是从政策制定者的个人意志出发，用一把尺子要求所有的政策对象，抹杀了具有具有多样性的不同政策对象的“个性差异”。这种现象就必然阻滞政策对象向多元化、多样化发展，反而导致政策对象发展的“千人一面”和趋同性。这跟当今高等教育鼓励“个性化发展”、“特色化发展”、“多元化发展”的趋势和要求是背道而驰的。

“制度异化是指制度的主体与客体对立起来，将制度的目的与手段颠倒过来，割裂制度的本意，扭曲制度的本质，最后制度成为限制人和社会发展的桎梏。”〔5〕制度异化也会导致现行的一些高等教育质量政策偏离本身的政策目标，甚至会走向其反面。

“所谓的制度失灵是指妨碍整个社会资源达到最优配置的制度因素。市场失灵和政府失灵都应归结为制度失灵。”〔6〕“政府失灵的根源就在于政府有意无意的‘干预失灵或政府的不恰当的行动；也可能是由于缺乏政府干预而无法纠正市场失灵．．．．．．行政性规制作为政府配置环境资源的一个基本手段，在实施过程中经常被扭曲。当政策执行者与作用对象之间就规制实施的含义、规范与程度等内容进行扯皮和讨价还价时，政策的实施效果就大打折扣。”〔7〕我国现阶段高等教育质量的一些具体政策同样也面临这样的问题

因现行政策制度本身缺乏制度伦理导致的制度缺失、制度僵化、制度异化和制度失灵，进而带来一系列负面的连锁反应，将对我国现阶段的高等教育质量形成冲击，也降低了现阶段高等教育质量政策有效性。

四、制度崇拜的心理情结

笔者认为制度崇拜分为两个层面：第一个层面，认为制度是万应灵丹，包治百病，问题的解决必须依赖于制度，制度是无所不能的，企图拥有一套一劳永逸的制度；第二个层面，认为问题不能很好解决是因为制度不完善，需要不停地制定出新的制度。通过一轮又一轮的新制度的不停“轰炸”就可以实现问题的解决，企图制定出一套极为完美的制度。要摆脱制度崇拜第一层面的困扰还是容易的，很多人都能认识到“从长期来看，制度是重要的，但不总是有效的，因此，不存在‘放之四海而皆准的制度或永远行之有效的政策。”〔8〕人们在很多场合很多时候往往很难跨越的制度崇拜第二层面的“陷进”，很容易陷入“不停推倒重来的循环游戏”中不能自拔。

无论是企图拥有一套一劳永逸的制度，还是企图制定出一套极为完美的制度，都是不可能的。现阶段的高等教育领域同样存在明显的制度崇拜现象，许多政策决策者企图在不停地推倒重来的循环游戏中制定出系列极为完美的高等教育质量政策。但是，结果往往是徒劳的，许多高等教育质量政策并没有我们想象那样有效，可是所投入的成本却是巨大的。

尽可能制定出相对比较完善的制度本身无可厚非的，也是必须这么做的。可是，一旦陷入了制度崇拜第二层面的“怪圈”，就很难充分认识到教育政策的限度问题。教育政策限度的“先天性基因”注定了不可能制定出极为完美的高等教育质量政策。“政策科学的‘科学理性面对政策过程中错综复杂的关系常常会束手无策。”〔9〕高等教育质量政策的能力限度、效率限度和伦理限度等作为教育政策本身无法克服的局限必然影响到了政策的有效性。

五、平等参与的多重博弈格局尚未形成

形成平等参与的多重博弈格局，才能使高等教育质量政策从不同程度上反映了不同利益主体的根本诉求，使不同的利益主体在高等教育质量上的利益诉求具有合理有序的表达通道。努力建立和完善高等教育管理决策、管理实施及其过程的公开机制、参与机制和监督机制，切实保障不同利益主体具有平等的博弈主体的地位，确保各方利益主体有效的参与博弈，更好地监督代理人的行动，实现高等教育由博弈均衡走向和谐。在这个基础上形成的高等教育质量政策才获得各方利益主体广泛的认可，进而拥有有效的实施基础。可是，当前高校平等参与的多重博弈格局尚未形成，很多时候还是沿袭传统的“一言堂”决策模式，处于弱势的利益主体的民主管理与民主监督权利被架空，造成了垄断利益的控制者代替其他利益主体思考和说话。被剥夺平等参与博弈的利益主体就会排斥和抵制这方面的政策，也会消极执行和贯彻这些政策，从而使这些政策有效性面临着巨大的挑战。

“由于社会和学生作为利益主体具有分散性，缺乏一个有效的组织机构对这两者的利益进行有效的整合，从而难以形成与政府、高校等严密的组织机构相制衡的力量，因而在高等教育的利益博弈中往往处于劣势。”〔10〕因此，他们在从高等教育质量政策问题的认定到政策评估整个政策过程的各个环节的博弈中都比较难以获得平等参与博弈的主体地位，很容易成为了其他处于优势地位利益主体进行“合谋”和“共同行动”的受害者。作为高等教育质量政策的重要目标“群体”，社会和学生却很难对整个政策过程进行有效介入，进而使高等教育质量政策有效性出现了难以避免的苍白。

六、大学精神的空心化

“普遍意义上的大学精神则是从一所所具体大学的‘精神存在中抽象、概括和生发出来的，是大学在发挥人才培养、科学研究、社会服务、文化引领的功能过程中，共同形成的关切人类、追求真理、自由独立、崇尚科学的精神。”〔11〕。大学精神的空心化必然导致了学术权力被边缘化，对行政权力亦步亦趋；学术的泡沫光怪陆离，学术腐败层出不穷；昔日的象牙塔变成了追名逐利的“名利场”；人的培养已经由工具理性所主宰，媚俗现象严重，缺乏独立的批判性，等等。在南京大学110周年校庆的“全球化背景下拔尖创新人才培养国际论坛”上，南京大学校长陈俊指出，“作为传承和创新文明的大学，在各种利益的驱使下，痛苦而无奈地步入追名逐利、失魂落魄的‘快车道......世界战略格局和多元文化冲突，对大学文化精神的腐蚀也越来越大，导致大学各种政策、评价‘指挥棒越来越偏离大学可持续发展的健康轨道。”大学精神缺失非常明显，已经出现了“空心化”现象。

“大学精神的核心价值在于要有自己的‘浩然之气，抵制外部各种形式的干预。在大学治理结构中，大学精神的丧失将导致大学组织特性的消失。”〔12〕大学精神作为整合师生的合力的内在动力系统，因为其的空心化使其失去了本应该具有的活力。没有了大学精神作为支撑的大学，也就成为了没有灵魂的大学，既无法找到凝聚人心的力量，也难以找到催人奋进的力量。在这种情况下，高等教育质量政策成为了一种外在的空洞口号，已经难以深入人心了，而且，在高校内部也难以形成政策有效执行的环境氛围。

七、内部治理结构的僵化

“很多国家的治理结构和公立第三级教育院校的管理传统是以贫弱的领导能力、规章和管理的灵活性的总体缺乏(它遏制了任何形式的有实效的改革或创新)为特征的。学术自由常常被错误地等同于管理上的自行其是。”〔13〕这种治理结构影响了学术自由的正常发挥，很容易抑制教师们的知识生产的自由探索的积极热情。另外，由于官本位思想在作祟，现实中高校内部的管理体制与机制都过分强调了行政力量的主宰地位，学术权力的弱化现象十分明显，被边缘化的情况也比较普遍。教授作为一个群体很难通过一个组织的力量来对学校的决策施加影响。尽管很多高校内部也设有各种名目繁多的各种委员会，形式上似乎有很多途径和通道来行使学术权力。但是，实际上学校层面的各种委员会成员往往是由各职能部门的行政领导和各实体学院院长、书记组成，几乎鲜见不带党政职务的教授。虽然，实体学院院长、书记也有很多是教授身份，可是他们在很多时候往往是从自身党政职位出发来表达他们的意见。在学校层面的各种非实体的委员会中本来是学术权力的机构却往往被党政权力所取代，况且再加上这些委员会往往是形式化的机构，没有比较有效的运行机制，很难发挥出本身应该具有相应职能。因此，学术权力被边缘化的命运已经不可避免的。

在学术权力声音非常微弱的今天，高校很多老师花去不少时间和精力去依附行政权力或追逐行政权力，在依附和追逐行政权力的过程中，教师个人的独立精神、创新意识、独立的批判性、自由的创造性就被慢慢地淹没掉了。而提高高等教育质量政策有效性却恰恰依赖于广大教师具有自己的独立精神、创新意识、独立的批判性、自由的创造性。在这种情况下，提高高等教育质量政策有效性就面临着巨大的挑战。因为，教师的独立精神、创新意识、独立的批判性、自由创造性的淹没，意味着人才培养质量、科学研究质量和社会服务质量等诸多方面都受到显著影响。所以，一系列的高等教育质量政策目标也难以通过提高人才培养质量、科学研究质量和社会服务质量等来实现。

从某种程度上来说，高校内部治理结构的僵化大大地加速了高校内部行政权力和学术权力的分化过程，学术权力淡出了内部治理结构的体系，使高校的很多内部决策形成了唯行政权力马首是瞻的路径依赖。这样，高校内部所制定的系列质量政策在科学性上也会存在诸多缺陷，同时也很难广泛深入人心，难以获得广大教师在行动上的真正支持。这时，高等教育质量政策往往很容易变成“煮不熟的夹生饭”。

“中国大学之所以‘重病缠身，核心在于体制之祸。去行政化，重建符合教育规律的大学治理结构已经渐成社会共识。”〔14〕高校内部治理结构的僵化已经成为了提高高等教育质量政策有效性的羁绊，需要重新设计能充分发挥各方力量的积极性、主动性和创造性的科学合理的内部治理结构。当前我国很多高校都在积极着手大学章程制定与建设工作，这对高校进行内部治理结构的系统改革是一个非常良好的契机。

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〔13〕世界银行报告.构建知识社会：第三级教育面临的新挑战〔M〕.国家教育发展研究中心组，译.北京：高等教育出版社，2007.

〔14〕石述思.中国大学“重病”缠身，核心在于体制之祸〔N〕.教育文摘周报，2012-06-06（9）.

〔责任编辑：侯庆海〕