我国乡村民主政治建设的历史进程及其特点

何文兰

［摘要］人民民主是社会主义的生命，胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，发展社会主义民主是我们党始终不渝的奋斗目标。而基层民主尤其是乡村民主，是社会主义民主大厦的根基和基础，是发展社会主义民主的突破口。回顾和正确认识我国乡村民主政治建设的发展历程并总结其各阶段的特点，对于新时期进一步推进民主改革和建设，调动广大农民群众的积极性、激发农村活力、完善农村基层民主的实现途径等有着重要的现实意义。

［关键词］乡村民主；历史进程；基本特点

［中图分类号］F320 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０115 — ０４

乡村民主，又叫草根民主，是我国社会主义民主大厦的根基。我国是农业大国，毛泽东曾经说过，谁赢得农民谁就赢得中国。那么如何赢得农民，根据我们的国情，必须由两个方面的因素决定。即经济上给予土地，解决农民的吃饭和生存问题，政治上给予民主，解决农民的发展和权利问题。而这正是中国共产党赢得农民，赢得中国革命胜利的秘訣。从新民主主义革命时期，民主革命根据地包括延安实行的普选，到新中国成立初期土地改革过程中遵循的走民主新路，以至于改革开放以来《村民委员会组织法》的出台和村民自治的推行，这一系列的探索都表明我国乡村民主政治建设是在实践中步履艰难的发展着、前进着的。具体可以分为以下几个阶段，而每个阶段又呈现出独有的特点。

一、第一阶段（1919.5.4—1949.10建国前），新民主主义革命时期，社会主义乡村民主政治建设理论和实践的探索阶段

五四运动提出了“民主”与“科学”两大口号。从此民主作为在西方最早出现的概念被我国人们所知晓。也正是由于五四运动我国民主革命的主体、领导力量、目标任务发生了变化，我国进入新民主主义革命时期，革命以争取民族独立和人民解放为目标。同时紧紧依靠广大工农群众，在根据地和解放区的局部执政环境下，确立了发展基层民主的原则，探索并开始实践基层民主政治建设的形式，与此同时，乡村民主建设也开始在理论和实践方面进行了积极地探索并取得了一定成效。

（一）民主建政思想逐步渗透到农村

在新民主主义革命时期，毛泽东同志深刻认识到实现主权独立和民主之间的紧密关系，并精辟地指出，“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。” 刘少奇同志也将是否实行民主的意义上升到“能否得天下的大事”的高度，指出：共产党、新四军在华中敌后“只干两件事”，“一件是干抗日”，“一件事干民主” 。在他看来，“干抗日”就是为了争取民族独立，而“干民主”就是要建立民主政治秩序，努力营造民主团结、生动活泼，安定和谐的政治局面。这便是民主建政思想的发端。

随着民主建政思想的提出，尤其井冈山革命根据地的建立，我们党将“民主建政”作为人民政权区别于其它各种政权的根本特征而努力推进。刘少奇指出，为了得天下，我们必须在根据地实行模范的民主政治。1930年制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》等宪法性文件和选举法规，建立起工农民主政权的选举制度，选举制度以普遍、平等、公开为基本原则。在基层，为了密切联系群众，建立了代表联系制度、代表主任制度、代表会议制度、代表召回制度等项制度，切实保障了乡市基层苏维埃的民主选举和广大群众直接参与政权建设的民主权利。对此，毛泽东同志打了一个形象的比喻说：“我们要建立一个坚固的塔，就要从打下坚固的塔脚做起，我们要建立坚固的苏维埃，也要打下坚固的苏维埃塔脚，这就是城乡苏维埃了”，“乡苏维埃（与市苏维埃）是苏维埃的基本组织，是苏维埃最接近群众的一级，是直接领导群众执行苏维埃各种革命任务的机关。” 他还强调指出：“乡的工作重心在村。”故村的组织与领导成为极应注意的问题。将乡的全境划分为若干村，依靠民众自己的乡苏代表及村的委员会与民众团体在村的坚强的领导，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方。 而抗日根据地实行了更为广泛的基层民主政治建设。以“三三制”为基本原则，我们党领导根据地军民，通过乡村民众直接参与的民主选举，建立了乡参议会、乡政府及其下辖的行政村和自然村的领导机构。此外，我们党还发动民众组建了各种政治性、军事性、经济性和文化性的民众团体。通过细致的组织工作，根据地的乡村民众积极参与抗日民主政权的建设，形成了基层民主政治发展的良好氛围。根据地发动民众进行了规模空前的民主普选，并在建立民主政权之后积极开展民主运动，提高了人民政权的民主程度。由于民主建政思想渗透和延伸到农村，所以改变了以往长期的农民与民主政治无缘的状况。

（二）初步建立了人民群众广泛享有民主权利的制度框架

在乡村民主建设的过程中，为了确保民众广泛享有民主权利，我们党制定了一系列的制度。比较有特色的是边区开展的“公民评议”活动、土地革命时期各级苏维埃巡视制度以及在《中华苏维埃共和国宪法大纲》之下建立的选举制度、市乡代表会议制度和检查、监察制度等。比如，公民评议“就是部分抗日根据地在登记选民的过程中制定‘模范公民的条件，并据此对乡村干部进行公开的民众评议。乡村干部在评议运动中向群众述职和自我批评并接受群众的公开批评。开展这一运动极大地提高了群众的政治水平和民主意识，增强了实行民主的能力。选举制度，是指在中央苏区，乡(市)苏维埃代表会议由全乡(市)选民依法选举的代表组成，并由全体代表会议选举5人至7人组成主席团(有的地方称执行委员会)，为代表会议闭会期间全乡(市)的最高权力机关，主席团推选主席、副主席各一人。乡(市)苏维埃全体代表会议、乡(市)苏维埃主席团会议定期由主席召集。乡(市)苏维埃代表会议作为乡(市)的最高权力机关，有权决议全乡(市)范围内的一切行政事务，如批准主席团的工作报告或提议，解决乡(市)内的各种纠纷，选举或撤换乡主席团委员和出席上级代表大会的代表。乡(市)苏维埃代表会议主席团作为同级政权的执行机构，受乡(市)苏维埃代表会议监督并对其负责。检查和监察制度是当是争取苏维埃工作质量与速度极其紧要的办法，只有决定，没有检查和监察，被视为官僚主义的领导。有了这些切实可行的制度做保障，为乡村民主政治建设的日后发展奠定了良好的基础。

（三）创造了丰富的乡村民主政治参与实践形式

在新民主主义革命时期，我们党强调要将民主建设工作的重点放到基层，一切工作的基础在群众，因为它是“真正民主的基础”。在缺乏民主氛围的大环境中，建立民主需要更多的实践活动和更为丰富的实践形式。因此，一方面，广泛开展民众组织和教育工作。我们党历来重视发动和组织民众，将其放在政治工作的首位。抗战时期，我们党在抗日根据地建立了大量的民众团体，如政治性质的“农救会”、“工救会”、“青救会”、“妇救会”等，军事性质的“人民武装自卫队”、“基干自卫队”、“青年抗日先锋队”等，经济性质的“变工队”、“互助组”等，以及文化性质的“识字小组”、“村剧社”、“秧歌队”等。这些民众团体不仅是我们党完成特定工作的重要依托，而且是动员民众参与社会管理和民主建设的组织载体，大大开拓了乡村民主政治建设的思路。另一方面，积极采取为乡村大众所喜闻乐见的戏剧、小报、歌咏等多种形式走村串户进行民主宣传和教育。在当是民主传播空间极为有限的条件下，为了宣传选举，各邊区都印行了大量的小报和宣传品作为重要的宣传形式。有学者研究指出，仅晋察冀边区就有各种报刊100余种。有些报刊专门就是针对选举而发行的，如阜平的《大家选》，曲阳的《民选》，定县的《民主洪流》等都是广泛宣传选举的。

二、第二阶段（19491949.10—1956年社会主义改造完成），过渡时期，乡村民主政治建设发展阶段

新中国成立初期，我国面临着一穷二白的严峻形势，为了调动广大人民群众的积极性攻克难关，发展乡村民主势在必然，于是多方面探索和实践乡村民主形式取得了一定的进展。

（一）对乡村社会的组织整合

从某种意义上说，组织是民主建设的载体，只有健全的组织系统，民主政治建设才能成为现实，很大程度上，民主权利的实现是依靠组织来实现的。中国共产党在新中国成立初期，迅速建立着庞大而覆盖全面的基层组织系统，乡村组织在这一时期也进行了建立健全和有效整合，组织规模较建国前不断扩大，实现了党对农村社会的有效领导，为乡村民主政治建设提供了广阔的平台。

1951年2月，中央召开各中央局负责同志参加的政治局会议，其中就乡村党建问题作出了明确的安排与指示，强调“乡村必须在土改完毕始能吸收经过教育合于党员条件者建立党的支部，在头两年内乡村支部一般不要超过十个党员” ，这就是有针对性的重点建立和完善村级党组织。

然而，当时的基层党组织和党员分布并不是均衡的，建立党组织和发展新党员主要集中在产业工人中，以及完成土地改革的新解放区农村。因此随着个体农民向集体农民的转化中，农村支部形式也做了相应的调整。在1954年11月的第一次全国农村基层党组织工作会议中规定：在乡支部统一领导下、在农业合作社和手工业合作社中，可建立党小组，党员多的可建立分支部；党员超过50人的乡，可建立乡总支，但在合作社中建立了分支部的，乡党员虽不足50人，也可成立总支部 。并根据规定：“在企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，应当领导和监督本单位的行政机构和和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议” 。从这里不难看出，通过农村基层党组织的建设把农村一个超大规模地社会凝聚成一个整体，实现社会和政治动员，从而保障党对社会地统一领导，使集中指导下的民主有了一定的发展。

（二）乡镇人民代表大会制度正式确立

我国的乡、民族乡、镇，从政治属性来说，是国家按一定条件在乡村社区设置的行政区域建制，以乡镇为建制设立的政权组织，是我国政权体系的基础。1945年抗战结束后，国共合作形式的抗日民主政权参议会制度也随之瓦解。各解放区的政权组织形式由参议会改为人民代表会议制度。普遍召开了乡村人民代表会议。这个时期，乡镇及其以上的地方各级人民代表会议被初步确立为地方人民权力机关。1950年12月，政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则，对乡镇人民代表大会的职权作了规定。截止1952年，全国有28个乡镇分别召开了各界人民代表会议，选举产生了乡级人民政府委员会，从此乡镇人民代表大会制度正式确立。虽然此后在社会主义建设的过程中，由于各种原因对于人民代表大会制度的贯彻不是一如既往，但是人民代表大会这种民主观念却深入人心。

三、第三阶段（1957—1966），十年建设时期，乡村民主政治建设蹒跚前进

经过新民主主义革命时期和建国初期的基层民主政治建设实践并总结经验，人们对基层民主的认识不断深化，在农村广大人民群众的民主意识不断增强。但同时也面临着农村领导权力的高度集中等问题，因此，乡村民主建设在这一时期“蹒跚前进”。

（一）民主监督初步体现

人民公社是当是农村的基层权力机关，在农村人民公社的管理中，结合实践经验制定了《农村人民公社工作条例》中指出，就是农村办合作社，也要扩大民主，实行民主办社。1957年邓小平指出，“农村干部的命令主义是同上级领导的缺乏民主作风分不开的。计划搞得那样死，怎能不强迫命令呢？”“实际上群众参与的事情，即使遇到困难，即使有的搞错了，他们也能忍受，很少埋怨；相反，实行命令主义，搞对了群众也不满意。所以，扩大各方面的民主生活，扩大群众的监督，很重要。” 很显然，民主的内容在这一时期更为丰富，不仅牵涉到什么是民主，更涉及到了如何保障民主的实现这一深层次问题。

（二）乡村领导体制高度集中

1958年下半年开始，我国乡村进入了人民公社时期。人民公社主要有三大基本特征，即高度集中统一、平均主义和一大二公。由于“左”的错误思想不断发展，使乡村民主政治建设陷入建国以来的最低潮。首先表现为政社合一。乡政府和乡人民代表大会被公社委员会和社员代表大会所取代。农民公社既是一个经济组织又是农村基层的一级政权组织，出现了以经济组织形式代替政权组织，以行政手段去指挥生产的状况，乡村民主建设实质上处于停滞状态。其次是党政不分。公社党委和各级党组织与公社管理委员会、生产大队、生产队成为一体。公社、大队、生产队既是基层的经济组织又是政权组织，同时也是党的组织，由政府指导生产的现象比比皆是。公社化的后果很快显现出来——权力高度集中。公社成了一个半军事化的组织，农民的一切行动听从于生产大队、生产队和公社的安排指挥，这是对社会主义民主尤其是乡村民主的极大扭曲。

所以说，虽然建国以来，我们党建立了实现民主的根本政治制度即人民代表大会制度，探索了基层民主的实践形式，包括选举在内。但是，由于权力过分集中的体制，特别是指导思想中“左”的错误思想影响，农村基层民主政治建设成效受到制约。

四、第四阶段（1966.5—1978.12）十年“文革”及两年徘徊时期，乡村民主政治建设畸变

在“文革”中，离开了党的领导和依法办事，基层民主演变为群众运动式的“大民主”，结果不仅没有真正实现和保障人民群众的民主权利，反而造成社会大动乱，给党、国家和人民都造成了严重的损失。基层民主政治建设的努力停留在民主运动的水平上，运动来则来，运动去则去，基层民主的实践成效受到极大的影响。这是我国发展基层民主需要吸取的深刻历史教训。乡村民主由于在整体缺乏民主建设的大环境中，也发生“畸变”。主要表现为乡镇人民代表大会制度被严重破坏。在文化大革命时期，由于推行“大乱”达到“大治”。在地方尤其是乡村的人大及其常委会也被砸烂，被“革命委员会”所取代，从而在事实上自上而下的取消了人民代表大会作为国家政权组织形式和基本政治制度的作用。人民代表大会制度逐渐被新的制度所取代。1966年8月，党的八届十一中全会通过的《关于无产阶级文化大革命的决定》中规定，文化革命小组、文化革命委员会和文化革命代表大会“是无产阶级文化大革命的权力机构”。人民代表大会制度伴随着“革命委员会”的衍生而走向文革中的终结，纵然此后几经努力试图恢复，但都因要触及否定“个人权威”而失败，直到十一届三中全会之后才恢复。

与此同时，一些好的民主做法和形式，由于在“大民主”的背景下，根本缺乏贯彻落实的民主土壤而流于形式甚至是背道而驰。

1976年10月，虽然已经从整体上消灭了四人帮，结束了“文化大革命”，但是，两年徘徊时期（19976.10—1978.12），乡村民主政治建设依然显得很脆弱，还没来得及进行根本上的建设和转变。因此基本上还在文化大革命的“桎梏”中延续着。

五、第五阶段（1978 12――1998 11），改革开放以来直到《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，乡村民主走向法制化阶段

党的十一届三中全会恢复了解放思想、实事求是的思想路线，乡村的经济发展和社会变迁有力地推动了乡村的政治发展。1998年10月4日，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出了“乡级民主”的概念，为乡村民主政治建设打开了空间。

（一）乡镇人民代表大会制度日益完善

主要表现为乡镇人民代表选举规范化水平提高、乡镇人大会议的法律化水平提高、乡镇人大主席团的设立使乡镇人大工作更加经常化、制度化以及强化了人大的重大法定权力等。但同时乡镇人大的职能也被严重虚化。如规定认为，乡镇党委仍是本地区政治领导核心，处于领导权力的中心位置；乡镇政府是本地区的行政管理机构，在同级党委的领导下，主要负责具体行政事务。

（二）村民自治制度兴起并逐步完善

为适应农村改革的需要，早在20世纪80年代初期我国就撤消了政社合一的人民公社体制，建立了基层政权组织—乡镇人民政府。1982年宪法规定“城市和农村按居民居住地区建立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，即以宪法方式确立了基层自治制度，这在我国历史上是前所未有的。1987年11月，六届全国人大常委会根据全国人大的授权，审议通過了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，自1988年6月1日起试行。试行法对于扩大基层直接民主，保证农村基层群众直接行使民主权利，改善干群关系，维护农村社会的稳定，发挥了重要作用。在试行过程中，广大农民群众创造出了很多好的经验和做法，如“海选”村民委员会成员、村务公开、村民会议和村民代表会议等。同时，社会主义民主政治建设的进一步发展，要求进一步完善村民自治制度。1998年九届全国人大常委会总结村民自治的实践经验，根据党的十五大和十五届三中全会的精神，坚持试行法确定的原则和方向，修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步规定和明确了村委会的性质、职责和组织构架及产生方式等，从此村民自治开始步入规范化和不断发展完善的轨道，乡村民主建设有了法律制度体系的保障。

（三）乡镇改革的思路开始发生变化

1.由过去简单的权力放收、机构人员减增，转变为职能转变和机制构建。政府职能转变与村民自治共同促成了农村乡镇长的公选直选，促成了党为应对这些变化挑战在职能上、机构上和执政方式上的一些调整。中国农村基层的民主政治建设首先是从人民民主开始的，党在这一时期主要是进行一些乡镇政府民主化改革的试点。1998年旨在解决“吃饭财政”问题的政府机构改革，把政府的经济职能定位在宏观调控和政策引导上，也就在一定意义上为政治民主建设奠定了可靠基础，自此拉开了以公推民选乡镇长为核心的干部制度改革推动党的执政方式转变的序幕。这些公推民选方式标志着我国扩大基层民主的政治体制改革步伐已经开始由群众自治组织向基层政权民主建设的方向迈进。

2.重点加强乡镇党委的职权和党的执政方式从政策到法律、从经验到科学的转变。

党的执政方式的转变反映出乡镇政治改革已由过去强调党政分开转向在共产党长期执政政党体制下重新构建党政关系的新视角，当然，这还仅限于党与政府关系的层面，没有涉及到党内关系的自我调整。党的执政方式由过去职能分开、工作方式分开的党政分权式民主，转向党统一领导下对乡镇行政首长任命（改变权力来源和结构）充分吸收民意的协作式民主，既推动属于人民民主范畴的乡镇长直选，同时又贯彻党的领导原则，增强党对方向过程的控制力，使基层人民民主在党的领导下健康有序发展，实现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有效结合，是这一时期党的执政方式创新的一个重要成果。公推直选和两票制产生乡镇长，是村民自治中村民委员会选举方式的借鉴和提升，说明党在基层政权领域已开始注重依法民主选举路径的开发。如果说迄今为止的国家政治体制改革在相当程度上不过是机构改革或政治体系内部的权力调整和重新分配的话,那么,乡村改革及乡村民主建设则首次触及公共权力的来源问题——领导者的合法权力只能来自民众的授权和认可,而这正是一切政治民主的真正起点。“两票制”在实践中的推广和发展,表明农村基层党组织更加关注自身的民意基础,并寻求更广泛的直接的民众支持，同时也表明,基层的党组织活动及执政方式开始纳入法制轨道,并直接接受民意的评判和选择。这就使党的执政方式向现代政党政治大大靠近了一步。

六、第六阶段（1998.11月以来），乡村民主政治建设制度化、规范化、科学化水平再上新台阶

《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布，尤其是十六大以来，随着实践的发展，在中央政府的高度重视下，乡村民主进入了一个新的发展时期，制度化、规范化和科学化明显增强。

（一）法律法规进一步健全

1998年11月4日主席令9号公布《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着乡村民主建设有了较为完备的法律依据和保障。党的十六大以来农村民主政治建设的政策措施不断完善，中央办公厅、国务院办公厅多次下发文件，对村委会民主选举、村务公开、民主监督和民主管理、村委会印章和管理、村民一事一议筹资筹劳管理办法、农村基层党风廉政建设、乡镇政务公开等问题作出专门部署，为切实保障农民的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权发挥了重要作用。

（二）基层民主政治的组织建设得到加强

截止2010年底，全国大多数村委会设立了人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会。近几年积极培育和发展农村服务性、公益性和互助性社会组织，发挥这些组织在生产发展、提供服务、参与监督和建言献策等方面的作用，村民议事组织和监督组织普遍增强，目前，绝大多数的村建立了村民会议或村民代表会议制度、村民理财小组、村务公开监督小组等组织，为乡村民主建设创建了更为丰富的载体。

（三）乡村民主政治建设内容逐步充实

政治反映经济。随着农村经济的发展，农村民主政治的发展也必须适应经济的发展。新时期，包括农村土地拆迁征用补偿及分配村集体债权债务、农村最低生活保障、新型农村合作医疗、农业四项补贴、农村公益事业一事一议等成为村民关注的热点。所以农村民主建设的内容也总是积极的在向这方面靠拢。总的看，内容随着社会生活和公共需求的发展而逐步发展充实。

（四）乡村民主政治建设的形式不断丰富

直选成为村民们公认的民主形式，村民会议以或村民代表会议为题的民主决策形势也成为村级重大事项的主要决策方式；村民自治章程和村规民约也不断丰富和健全。同时村民监督也在村级重大事项决策中发挥着重要的作用。

（五）民主观念深入人心

首先“海推直选”的选举形式深入民心，健全村級工作议事规则，完善了村级决策程序，实现了民主决策程序化。同时在乡镇一级，乡镇党委和村党支部对村民自治的认识也不断提高，能较好摆正党的领导和村民自治的关系，能较好的支持村委会、村组议事会开展工作。

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