生态环境多元共治模式的阻力因素分析

[摘要]在生态环境多元共治模式中，各治理主体都有自己的利益和规则，当生态环境问题变得异常复杂，而彼此间的职责又不明确时，会造成多元共治关系失效，给多元共治模式有效运行带来阻力。一般来说，构建多元共治的生态环境治理模式，关键在于客观公正地分析各个阻力因素的来源和强弱。

[关键词]生态环境；多元共治模式；阻力因素

[中图分类号]D0-05[文献标识码]A[文章编号]1674-6848（2012）04-0095-07

[作者简介]田千山（1982—），男，苗族，湖南麻阳人，中共韶关市委党校党建教研室讲师、副主任，主要从事地方政府公共政策研究。（广东韶关512026）

[基金项目]广东省党校哲学社会科学规划项目“生态环境的多元共治模式与运行机制研究”（11GL04）的阶段性成果。

一、问题的提出

当人们还在享受着改革开放以来宏观经济的快速增长、物质财富的巨大积累带来的进步之时，生态环境恶化的问题就像一把达摩克利斯的利剑一般高悬于头顶。它以一种更为隐敝的方式对人类的文明和生态系统构成严重的存在性威胁。以1962年美国海洋生物学者雷切尔·卡尔逊（Rachel Carson，或译为卡森）女士的著作《寂静的春天》一书的出版为起点，生态环境治理日益成为一门“显学”，研究者众多，成果也颇丰。相比于国外，国内学者对生态环境治理问题的研究起步较晚，但也不乏一些精品力作。由于学者们的理论基础与研究视角存在差异，使得研究结论也不尽相同，但“多元共治”的生态环境治理模式显然已在学术界达成共识。所谓生态环境的多元共治模式，是指政府、市场、公众及社会其他主体能充分发挥各自优势，采取分工、合作、协商等方式解决生态环境问题的全过程。其中，生态环境的多元主体治理如何有效整合、协调联动、并形成合力，成为提高生态环境治理绩效的关键。然而，在理论上认为切实可行的生态环境多元共治模式，在实践层面却举步维艰，两者严重脱节。因此，我们有必要深入分析究竟是什么样的阻力因素导致这一结果，以便通过建立一套相对完善的运行机制，减少阻力的制约，使生态环境的多元共治模式得以顺利推行并富有成效。

二、阻力因素分析

生态环境的多元共治模式，得益于政府、市场、社会等治理主体间的协商合作。但治理主体多元也意味着利益多元，因为每一个治理主体都有自己的利益和规划；加之生态环境问题本身就复杂异常，特别是对于一些跨行政区域的生态环境问题，由于职责不明确，往往造成多元主体间协商合作关系的失调、失效，反而给多元共治的生态环境治理模式带来阻力和障碍。一般而言，这些阻力主要来自多元治理主体之间（如府际间、政企间、政社间等）的利益博弈，来自多元治理主体间的信息障碍，以及多元治理主体在合作过程中出现的治理结构失效和本身的制度滞后等。

（一）利益博弈

生态环境问题的有效治理其实也是公共利益的实现过程，而公共利益不可能由单一的主体来代表和界定。因此，生态环境的治理主体必然要求是多元化的。这些多元化的治理主体各自代表不同的利益，如果不能有效协调各主体间的关系，会导致它们以自我利益为中心展开博弈。

1.府际间的利益博弈

“府际关系”是指“国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。”①基于这一认识，在生态环境治理中，府际间的利益博弈主要体现为以下两种：一是中央政府与地方政府的利益博弈。目前，中央与地方政府间已不再是传统意义上的“命令—服从”关系，而是代表不同利益的博弈主体，尽管彼此间的目标存在一致性，但差异性也不可避免。这是因为，地方政府在生态环境治理中的态度相对中央政府来说要复杂得多。一方面，地方政府要力图实现区域利益的最大化，经济发展自然是第一位的；另一方面，地方政府又是中央政策的贯彻执行者，对于中央所强调的经济与社会的全局性、发展与环境的协调性等问题，表现出极度的纠结心理，往往一些地方会以获取局部利益、短期利益为行动指南。二是各地区政府间的利益博弈。由于行政区域的划分，使得一些结构复杂、范围广阔的环境资源（如森林、河流等）被人为地分割，并实施行政区域属地管理。从全国范围来看，任何地方生态环境治理的有效进行都意味着国家整体生态环境质量的提升。但在地方政府层面则不尽然，因为相对于邻近地区，本地生态环境的治理效应存在溢出的可能，从成本角度考虑，其理性的选择就是减少该公共产品的供给。

2.政企间的利益博弈

当企业处于一个没有政府监管、市场高度自由的环境下，企业对于其自身所造成的生态环境污染问题可以选择治理或不治理，且选择不治理的可能性最大。因为，企业以获取利润最大化为永恒的目标，而治理生态环境污染问题需增加企业的生产成本，且这种行为是长期性和正外部性的，长此以往，企业将失去产品在市场上竞争的价格优势，甚至导致企业破产。这就为政府的干预提供了充分的理由，而一旦政府对企业进行污染治理的责任实施监督并采取相应的措施对其行为进行“矫正”时，政府与企业间的监管与成本博弈就开始了。一般情况下，企业会担忧治污成本的高昂，担心隐瞒排污量被发现后的社会成本；而政府也会考虑强制企业治污后的收益。当政府疏于监控或企业自身感觉到治污成本较高时，企业一般会采取置之不理或降低治污标准来予以应付；而此时政府也会针对企业这一行为适时调整策略加以应对（如提高处罚额度甚至强制关停），企业则会再次以减少排污量或增加治污成本进行妥协，甚至直接行贿政府官员……如此反复博弈，直至政府与企业间找到平衡点。

3.政社间的利益博弈

新中国成立后的很长一段时间，存在“以政代社”、“以政管社”的政社不分现象，不可否认，这种社会管理体制在特定的历史条件下对于巩固新生的政权、加快社会主义建设步伐等起到一定的作用。但在改革开放三十多年后的今天，随着社会主义市场经济的不断建立与完善，传统社会管理体制的弊端也日益显现。为此，“政社分离”就成为适应当前经济社会发展的必然要求。在生态环境领域，近年来环保组织的增速较快，据中华环保联会发布的《中国环保NGO蓝皮书》显示，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家，其中：由政府发起成立的环保组织1309家，学校社团组织1382家，草根的环保组织有508家，国际环保组织驻中国的机构有90家。①有关专家预测，今后民间环保组织数量和参与人数将以每年10％至15％速度递增。②这些环保组织以保护生态环境为宗旨，不以营利为目的，不具备行政权力。在面对政府治理生态环境中的无为、无效行为时，若单凭公民个体的力量去同政府交涉，其结果可想而知；而公民一旦结成拥有专业人士和先进技术以及一定经济实力和社会影响力的社会环保组织时，它们就有实力同侵权者平等对话，并围绕维护组织成员的合法权益开展工作，从而在某种程度上矫正强弱两者实力失衡的状态。

（二）信息障碍

信息通畅是实现多元共治的各主体间彼此有效沟通与整合的前提条件，但在生态环境治理中，由于政府与企业往往会从各自利益的角度出发，人为地制造一些信息公开不透明、传输渠道不畅通的问题，造成各治理主体间存在信任危机，进而制约并妨碍生态环境多元共治模式的顺利进行。

1.信息公开不透明

信息公开是指政府和各种组织机构向社会公开或开放自己所拥有的信息，使其他组织机构和社会可以以任何正当的理由和尽可能简便的方法获得上述信息。在生态环境治理领域，环境信息公开的主体无外乎政府与企业，其透明的程度可以说是多元共治模式得以有效运行的关键性因素。我国信息公开尚处于起步阶段，还存在诸多需要改进的地方。首先，是政府在信息公开时的不透明性。政府作为生态环境信息的制作者、管理者和法律授权的权威发布者，其地位是其他任何组织和团体无可比拟的。正因如此，政府往往以掌控信息的“主人”自居，将是否发布信息视为一种权力，而不是当成义务来履行。特别是一些官员错误地理解“公开为原则、不公开为例外”的精神，有意将“例外”的范畴扩大化，造成权威信息源的“空白”。其次，是企业在信息公开时的不透明性。企业既是社会财富的主要缔造者，也是自然资源的主要消耗者，还是环境污染物的主要生产者。据统计，目前生态环境遭受的污染中有80%来自于企业。可以说，企业对于生态环境问题有着不可推卸的责任，理应将其生产流程、相关技术、排污情况、污染物的危害等方面信息公之于众。然而，无论是出于自愿或是被迫，企业常常逃避环境信息公开，逃避承担环境责任，都是从自身营利性的角度考虑，从而造成政府与社会无法全面了解企业的真实情况。

2.传输渠道不畅通

作为各治理主体间相互发送与接收信息的媒介物，传输渠道是否健全通畅是对生态环境问题进行准确监测、预防、快速反应和及时控制的前提条件，决定着多元共治的生态环境治理模式的运行质量与治理效果。当前，传统的信息传输渠道如报纸、广播、电视、展览会等形式依然是政府、企业、社会间传输信息的主渠道，发挥着重要的作用。但我们也要看到，这种传统的信息传输模式是以单向垂直传输为主要特点，是一种以行政性命令为表述的自上而下的单向传输，其缺陷也在于以政府为主的单调信息来源难以形成覆盖全社会的生态环境信息网络，缺乏信息反馈渠道。此外，现有的人民代表大会和中国人民政治协商会议等制度性渠道，由于渠道单一、渠道拥挤等问题，严重阻碍并降低了有用的生态环境信息的传输质量和传输速度。加之等级森严的科层体制使生态环境信息的传输环节相对繁琐，特别是某些官员基于绩效考核利己因素的考虑，往往人为地制造一些信息传输渠道不畅的问题。

同时，由于缺乏专门的机构和人员来管理生态环境信息，没能从宏观层面对生态环境的相关信息进行专门加工，造成生态环境信息在收集、分析、处理、传递、反馈和评估等方面，存在人员机构不到位、责任分工不明确、操作行为不规范等问题，因而加大了各治理主体间沟通和协商的成本，加剧了生态环境信息分析评估数据的科学性和真实性的风险，成为影响生态环境信息高效传输的又一重要因素。随着互联网技术的飞速发展，各治理主体本可充分利用原有的和新的信息传输媒介拓展自有的信息渠道,为生态环境信息的顺畅传输提供便利，为各治理主体获得便捷的信息打下良好基础。但是，部分环保网站平台在建立之后，普遍存在维护不够、投入不足、更新不快等问题,特别是一些网站建设质量本身就不高、定位不准确、信息分类较混乱、兼容性差，造成人们在搜索相关信息时会耗费大量时间，甚至出现页面浏览错误、乱码或无法正常连接等。当然，经济发展的水平、公众受教育程度、企业的态度等也是造成各治理主体间“信息鸿沟”不断加大的阻力因素。

（三）结构失效

在生态环境的多元共治模式中，结构为多元治理主体的协作提供了平台，其有效与否，将对多元共治格局的构建产生最直接的影响。所谓结构，“是由各种相互关联而又相互作用的角色构成的”。①此处的“角色”一词，其涵盖的意思决不单指多元共治主体那么简单，更为重要的是，它强调了这些主体在生态环境治理中的实际作为。结构失效，即在生态环境治理中，各治理主体间的联系与互动非但没有形成动力，反而造成阻力，成为多元共治功能发挥的严重障碍。

1．决策效率低下

治理生态环境问题的相关决策，一般都是在掌握有限资源（如生态环境信息、人力、财力、物力）的条件下，通过对多种备选方案进行分析判断和选择决断的基础上作出的。在生态环境多元共治模式下，政府不再是向社会提供生态环境公共产品和公共服务的唯一权力中心，企业和社会组织只要能够得到社会公众的认可，均有机会成为提供该产品和服务的权力中心。这一多元共治的结构也正是一个满足多种公共需求的组织架构，它的有效运行得益于社会中多元的治理主体基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、相互协作等互动关系，形成多元化的生态环境治理制度和组织模式。尽管在理论上，我们寻求通过多元治理主体的良性耦合使生态环境治理取得大于单要素之和的结果，即实现“1+1>2”；但由于社会公众对生态环境进一步恶化的恐惧，以及对其在短期内有所改善的期待，使得多元治理主体在作出相应决策时，易受到来自决策体系内外部时间短、资源少的双重压力，最终限入“团体迷思”的困境。“所谓团体迷思，指团体在决策过程中，由于成员倾向让自己的观点与团体一致，因而令整个团体缺乏不同的思考角度，不能进行客观分析。”①这种“团体迷思”对于生态环境的多元共治模式而言，是一种严重的共识性危机，要么导致各治理主体间无法作出有效的决策，要么导致各治理主体共同作出不合理甚至错误的决策，进而严重影响到多元共治结构的决策效率。

2．对立性冲突频发

在由生态环境多元共治模式的治理结构中，企业、环保组织和社会公众等不再仅仅被当做政府在生态环境治理中的工具来使用，不再只满足于被动地消费公共产品和接受公共服务，而是要求参与到生态环境问题的治理过程中去，并且在多元共治中实现自由全面发展。与此同时，政府开始明白不能继续将整个世界视为对象，而是应该当做自己的合作伙伴。于是，企业、环保组织和社会公众等逐渐从支配性关系中走出来，享有与政府同等的地位，形成多元化的生态环境治理共同体。多元化治理主体的存在，也就意味着在生态环境治理中，各治理主体的专门化和自主化程度得到日益增强。正因如此，若按照形形色色的分化标准将其加以区分，会因为参与治理主体的越来越多而造成它们分化程度越来越高的局面，最终出现协调各治理主体间活动的问题变得越来越复杂。就政府而言，在其系统内部结构的运行上，部门分割和条块冲突等问题会对多元共治的效果产生一系列负面影响，如部门之间的协作关系不明朗，条块的职责划分较为模糊等，造成实践中时常出现条块行动衔接配合不够、协调困难等问题。与此同时，政府与其他治理主体之间的职责分工也不甚明确，政府过多地干预其他治理主体在解决生态环境问题中的工作，难以形成良性的多元共治格局。

3.结构稳定性担忧

世界上不存在一成不变的事物，多元共治结构也是如此。多元共治稳定性的结构主要是指在生态环境治理中，多元治理主体之间的合作共治关系能够长期维持。但在外界环境不断发生变化的今天，这种多元共治的结构也将适时进行相应的调整。例如，政府与环保组织之间，政府受理性经济人的影响，且政府决策者可能会被少数人的利益诉求所左右，致使在生态环境治理中出现“政府失灵”现象。除了在少数时候会通过公民投票方式对生态环境治理进行表决外，一般都是由少数社会精英（或政府官员、或公民代表）代表社会公众作出决策。如果对这些社会精英没有足够的监督，就可能出现忽视甚至损害大多数人利益的情况。而环保组织也由于需要国家为其功能的实现提供必要的社会条件，即通过经济发展为其提供资金，完善法律为其提供向导，繁荣文化为其提供支撑，因而过分依赖政府救济，造成独立性的严重不足。在多元共治结构中，政府与环保组织间相互依赖关系日益密切，一旦一方发生变故，导致治理不得力，那么彼此之间的合作互动关系也将面临破裂，进而加剧社会对多元共治结构稳定性的担忧。

（四）制度滞后

在现代社会中，制度的存在与否、质量的高低对人们政治生活和社会生活的方方面面起着举足轻重的作用。在生态环境治理的多元共治模式中，也需要制度的规范和约束才能保证其正常运行和发挥效用。但是，现有的制度在一定程度上影响着多元共治模式的发展态势。这里的“制度”，既包括了正式制度正效应的发挥和建设滞后所导致的“盲区”，也涵盖了非正式制度（即“潜规则”）负效应的散发。

1.正式制度效用不足

正式制度包括从中央到地方制定颁布的有关生态环境治理的法律、法规和规章，它们是保证生态环境多元共治模式作用有效发挥的基本前提，其主要特征在于以国家强制力为后盾来保证这些法律法规的实施。但是，目前我国生态环境治理的法律法规体系建设相对滞后，影响了多元共治模式的推进。

在立法方面，相关法律缺乏配套的实施细则，现有法律关于各治理主体的法律责任的规定并不明确。改革开放后，我国逐步确立了在促进经济发展的前提下兼顾生态环境保护的立法思想，经过多年的努力，已经建立了以《中华人民共和国环境保护法》为基础，以各单项生态环境治理法律为主体，并以生态环境法规、规章、标准和国际性条约为重要组成部分的法律体系和政策体系。但这些法律政策更多地是建立在与计划经济体制相适应的基础上，环境保护的意识尚差，相关法律制度很不完善。尽管社会主义市场经济体制在今天已经建立并不断完善，生态环境治理的主体也已呈多元化的趋势，但与之相应的立法却依然遵循成熟一条制定一条的原则，忽视了其先导性，许多法律条文明显滞后，甚至与现实脱节，在解决新情况、新问题时往往造成无法可依。例如，对于污染源之一的工业污染，目前已有大量的法律法规在加以控制，但像农业污染和生活污染等这些过去没有显现的污染因素，随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，其对生态环境的危害日益突显，却因缺乏应有的法律法规而对此无所适从。

在执法方面，生态环境治理的权力结构不统一导致生态环境治理工作缺乏统一与协调，不利于构建多元共治的生态环境治理格局。当前，我国针对生态环境治理的执法能力与水平较过去有了较大的提高，但执法队伍人员少、装备差、监控手段落后、运转经费难保障等问题却依然是导致监督管理不力的软肋。特别是在治理生态环境问题的执法过程中，若要确保法律的有效实施，必以法的严肃性（权威性）为前提。但多元共治的各主体却由于缺乏行政强制权（如查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等），使得它们在面对层出不穷的违法行为时常感到力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。

2.“潜规则”大行其道

非正式制度是指各治理主体在参与治理生态环境问题的实践中无意识形成的并被彼此遵守的各种行为规则，包括传统习惯、行为准则、伦理道德和意识形态等。非正式制度的产生时间要远远超过正式制度，因为只要有人与人之间的合作关系存在，就必然依赖非正式制度，而正式缺席却是在国家和政府出现之后才诞生的。当然，并不是有了正式制度以后非正式制度就自然消失，尽管当前的正式制度已经林林种种，但也只是作为规范人与人之间合作关系的一部分，并非全部更不可能是唯一。从这一意义上说，正式制度的出现是非正式制度的支持与补充，两者间的亲和力越强，就越容易被人们所遵守、实施，反之则导致正式制度的普遍失效与无力。

对于生态环境治理而言，真正能够让多元共治效果得以充分发挥的制度恰恰是被生态环境组织、社会公众等治理主体一致认同，并早就相互约定俗成的规定。而单单依赖国家的强制性权力才得以实施的法律制度，无论其在理论上有多成熟，表现得多公正，也逃脱不了失败的结局。正如哈耶克所言：在一个传统和惯例使人们的行为在很大的程度上都可以预期的社会中，强制力可降低到最低限度。也就是说，真正促进生态环境多元共治模式效用发挥的是非正式制度，而它也应当存在于各个治理主体的合作关系中，并且是理所当然、无可厚非的。

不可否认，正式制度也许会通过特定的手段对非正式制度进行变更、修正甚至消除，但对于非正式制度的改变却是一个漫长的过程，而非一时之所能。比如，当政府过分地强调“生态环境保护”并采取极端的手段加以控制时，“靠山吃山，靠水吃水”的观念肯定会让人们通过规避法律或不遵守的形式予以直接或间接的抵制与拒绝。诚然，这种非正式制度也不可无限放大，当它成为生态环境治理中得到广泛遵从的规矩，并背离公平正义的观念，甚至侵犯主流意识形态或正式制度所代表的最广大人民群众的根本利益时，就会严重影响到正式制度效力的发挥，使生态环境治理中的多元共治模式偏离甚至脱离正常的运行轨道，严重阻碍其发展进程。①

三、结论

有效构建并运行多元共治的生态环境治理模式，关键在于能客观地分析各个阻力因素的来源与强弱，“协作的需要源于参与者的相互依赖，因为每个参与者拥有完成一项任务所需的不同类型和不同层次的技术和资源”。②纵观生态环境的多元共治模式，其合作共治主要包括两个方面的问题：一个是各治理主体的自身建设问题；另一个是各治理主体间的互动衔接问题。推进生态环境多元共治模式真实效用的发挥，必须以解决上述两方面问题为切入点，不断促进各治理主体间的正和博弈，优化共治组织结构，实现生态环境信息的彼此共享，强化制度建设。总之，构建生态环境的多元共治模式，其格局的形成必须要以客观公正地界定各治理主体的权力和责任为前提，通过制度的建立健全和组织结构的创新等方式，在各治理主体间不断确立以权力和权利互动为主的合作共治关系，以政府的改革、组织的壮大、公众的觉醒、市场的完善为发展动力，提升合作共治能力，强化合作纽带，避免因多元治理主体间的不合作、不协调导致甚至加剧生态环境问题的进一步恶化。

①林尚立：《国内政府间关系》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第22页。

①《中国环保NGO争议中快速发展面临注册无门窘境》，中国新闻网，http://www.china news. com/gn/2011/05-07/3023593.shtm1.

②《环保民间组织数量和人数将以10%至15%速度递增》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/28/content_5261315.htm.

①（美）加布里埃尔·A. 阿尔蒙德、小G. 宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海：上海译文出版社，1987年版，第14页。

①夏美武、赵军锋：《危机管理中多元协作的动力与阻力分析》，《江海学刊》2011年第6期。

①朱义坤：《公司治理制度的多元结构》，《暨南学报（哲学社会科学）》1998年第4期。

②（美）罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲、鄞益奋译，北京：北京大学出版社，2007年版，第33页。

责任编辑：王俊