论政府在水权交易中的角色定位

杜威漩

摘 要：水资源和水权自身的特性以及水权交易所产生的外部性说明了水权交易中政府介入的必要性。政府所具有的经济管理和公共事务管理双重基本职能使得政府在水权交易中的介入具有现实的可行性。政府在水权交易中应扮演好以下角色：政府应成为初始水权的配置者；政府应成为水权交易制度的供给者；政府应成为良好水权交易环境的塑造者。

关键词：政府；水权交易；角色定位；水资源；水权

中图分类号：D63-3文献标识码：A文章编号：1004-1494（2012）04-0121-05

水权交易就是水权在不同主体之间转移的行为。目前关于水权交易问题的研究分别涉及到了水权交易机制、水权交易制度及水权交易效应等方面的内容，水权交易问题的研究正向市场化、制度化的方向深入，这与我国改革的市场化取向是相一致的，因为传统计划经济体制的失败已经证明：离开市场机制的经济不可能有效运作，然而市场机制也不是万能的，离开政府的适度调控，市场机制同样不能使经济有效运作，因此，政府在水权交易中的地位和角色问题同样值得研究，而目前这方面的研究却相对比较薄弱，鉴于此，文章拟对政府在水权交易中的角色定位问题加以研究。

一、政府介入水权交易的必要性

（一）水权客体的特殊性使得政府介入水权交易成为必要。

尽管目前理论界对水权概念的界定尚不统一，但各种定义中有关水权指向的客体基本上是一致的——水权的客体即水资源①。水资源既是一种生产资源，也是一种生活资源，同时还是一种生态资源。基于这样一种视角，水资源可有以下三个基本分类：生活用水资源——为满足人类生存和基本生活所必须的水资源；生态用水资源——为维持生态系统平衡和水环境的良性发展所必须的水资源；生产用水资源——工业、农业和其他行业进行生产活动所必须的水资源。其中，生活用水资源和生态用水资源具有明显的社会效益和生态效益，而生产用水资源则具有竞争性、排他性、收益性等私人物品特征。市场机制追求的是效率和利益的最大化，如果生活用水资源、生态用水资源完全由市场配置，必将损害其使用的公平性、公益性，因此，必须对于水权交易进行适当的前提性限制——水权交易必须以满足人类基本生活用水和生态用水的需求为前提，而这种为实现水权交易的公平性和公益性而实施的限制性调控，只有通过政府才能有效地进行。另外，水资源还具有区域分布的不均衡性，例如，由于气候、地理等自然条件复杂多变，我国水资源的区域分布表现出南方多、北方少，山区多、平原少的特点：北方地区水资源总量占全国的19%，南方地区占81%；山丘区占90%，平原区占10%，各地水资源条件差别很大［1］，这种空间分布上的不均衡性使得水资源富余方客观上拥有更大的水资源支配权，水资源自然禀赋上的优势会使水资源富余一方在水权的市场化交易中获得更多的地方利益，这是水权交易中的级差收益，只有通过政府对这种级差收益进行合理的调节才能实现水权交易的公平性。可见，水权交易市场并非纯市场而是“准市场”，这使得政府在水权交易中的适当介入成为必要。

（二）水权自身的特殊性使得政府介入水权交易成为必要

水权具有公权和私权双重属性，从一定意义上讲，水权交易制度的均衡点就是其公权与私权属性之间的最优契合点。水权的私权性决定了水权交易的必要性，水权的公权性则是政府代理国家充当水资源所有权主体和有效介入水权交易的客观依据。例如，2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过并于2002年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》（简称《水法》，下同）第3条规定：“水资源属于国家所有”；《水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”；《水法》第44条规定：“国家发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配”；《水法》第46条指出：“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度”。所有这些法律规定，不仅是政府介入水权交易的依据，也使得政府在水权交易中的适当介入成为必要。

（三）水权交易的外部性所导致的市场失灵使得政府介入成为必要

外部性也称外部效应，是指某一经济主体的生产或消费行为对另一个经济主体产生的有益或有害影响，而这种影响又不能通过市场价格体现出来，外部性有两种：正外部性和负外部性。水权交易不仅会产生正外部性，而且也导致负外部性，水权交易中的负外部性是指交易主体在水资源开发、利用或其它生产活动中所产生的对水资源和生态环境的不利影响以及对其它利益主体或共同权益造成的损害，水权交易的负外部性主要表现在两个方面：

1.水资源在不同用户之间转移带来的负外部性。水资源经过使用后往往以污水的形式排出使用区，从物质形态上看，水权交易是水資源在不同用水户之间的转移，这种转移必将会引起污水水质和排污方式的改变，从而导致负外部性的产生。例如，水权交易有助于节约农业用水资源并且能够刺激水资源从低效益的农业向高效益的工业转移，但在这种转移过程中，农药、化肥经过灌溉冲刷进入地表水和渗入地表水而形成农业污染，未经处理或处理未达标的工业污水的排放必将导致工业污染，所有这些都将对水资源系统、生态系统和人类生活系统造成损害。

2. 水量变化带来的负外部性。水量变化是由取水变化和排水变化引起的，例如，上游用水户购买了下游用水户的水权则会导致处于交易双方中间流域段河流的水量减少，从而带来负外部性；又如，工业用水户购买了农业用水户的水权，排水方式也会改变，农业用水经灌溉后通过土壤的渗透汇入地下径流或地表径流，而工业用水通常由排水设施直接排入地表径流，农业排水和工业排水方式的不同会对地下水的水量产生一定的负面影响［2］，因此，水权交易中因外部性存在而导致的市场失灵使得政府的适当介入成为必要。

三、政府介入水权交易的可行性

在现代社会，政府既是一个经济主体又是一个公共主体［3］。政府的双重主体身份使得政府具有经济管理和公共事务管理双重基本职能。

（一）政府具有经济事务管理职能，这种职能主要体现在以下三个方面：

1． 制订国家或地区中长期经济发展规划。政府拥有庞大的行政组织系统并拥有专门的信息搜集机构（如统计部门），在搜集和传播信息上具有极大的规模效益，在识别和勾画社会发展全局图景上具有私人组织无可比拟的优势，政府若能与民间部门分享自己的信息，必将有效增进民间决策的能力、增强市场机制的资源配置功能。政府依据经济社会发展的宏观图景制定国家或地区中长期经济发展规划将产生积极的宏观效应：第一，帮助企业认识产业发展态势，避免竞争主导的重复建设，增进市场本身的能力，促进社会资源的优化配置；第二，确立政府在一定时期的行为目标，增强政府行为的目的性，促进政府本身工作的效率和效果；第三，为社会发展提供一个具有现实可能性的发展蓝图，从而有利于增强社会凝聚力［4］。

2. 调控职能，即政府及时运用财政、货币等政策手段，通过财政转移支付、税目税率的變动以及利率的调整给市场经济活动以强烈的信号，从而引导和影响经济发展的方向和速度。

3.促进市场发育职能，即政府通过采取各种措施为市场发育创造良好的环境和条件，以加快市场发育的进程并建立全国统一开放的市场体系，实现城乡市场的紧密结合、国内国际市场的相互衔接，以促进资源的优化配置。

（二）政府具有公共事务管理职能，这种职能主要体现在以下五个方面：

1. 制定行政法规规章、实现制度有效供给。政府作为国家行政机关，为加强对社会公共事务的管理，必须依据有关法律制定具体的、可执行的行政性法规和规章，以有效规范行为主体的行为，同时也作为其自身依法行政的规范和依据。

2. 依法监督、维持社会运行秩序。各级政府及其行政部门依照法律规定，按照行政权属关系由上级政府对下级政府、同级政府对其所属职能部门在实体上和程序上实施的监督活动，不仅能有效防止政府行为的失范、提高政府部门的运行效率，而且能够提高政府的监督能力并有助于维持良好的社会运行秩序。

3. 保护生态环境、实现经济社会的可持续发展。在市场化、工业化进程中，经济发展通常会对生态环境造成一定程度的破坏——浪费资源、污染环境、破坏生态平衡等，并最终危及发展的可持续性，作为公共事务的管理者，政府可通过法律、经济及政策等手段，加大对自然资源及生态环境的保护力度，有效克服市场化、工业化进程中的负效应，实现经济社会的可持续发展。

4. 推进公共基础设施建设、创造经济发展所需的基础条件。公共基础设施具有明显的公共物品特性，公共物品同样是社会发展所必不可少的重要组成部分，然而由于其自身的非竞争性和非排他性，私人部门不愿或无力提供，这样，加强公共基础设施建设、创造经济发展所需的基础条件这一职能，自然就落在了政府身上。

5. 保持经济效率、保障社会公平。市场经济遵循的是效率优先和自由竞争的行为准则，市场经济一方面会极大促进社会财富的增长，另一方面也会因其优胜劣汰的竞争机制而造成贫富差距，当贫富差距超过社会可接受的阀值时，就会引发社会动荡和政治危机。因而为各市场主体创造公平的竞争环境并通过相关措施缩小贫富差距、保障社会公平，就成为市场经济条件下政府的一项重要职能。

由上分析可知，政府所具有的经济职能和公共事务管理职，使得政府在克服水权交易中市场机制的缺陷、弥补市场机制的局限性方面，具有其他任何组织所无法比拟的优势，也使得政府在水权交易活动中的介入具有现实的可行性。

三、在水权交易中的角色定位

（一）政府应成为初始水权的配置者

水资源归国家所有，水资源的公权性使得政府应在初始水权配置中扮演重要角色并有效履行水权初始配置职能：

1. 权客体——水资源——进行确认与规划。一方面，借助现代网络技术构建全国范围的水资源测评体系，掌握全国、各流域和各行政区域水量和水质的基本状况，确切计算出各流域、行政区不同年度的水资源拥有量。另一方面，对水资源进行总体规划：在确保基本生活用水和生态用水的质和量并在合理评价不同流域、地区的水资源承载力的基础上，结合经济社会发展对水资源的客观需要做出水资源配置的总体安排。

2. 初始水权配置应遵循的基本原则加以确定。初始水权配置应坚持以下原则：第一，历史性原则，即初始水权配置应当尊重历史上形成的惯例（非正式制度）。第二，安全性原则，即初始水权配置应满足基本生活用水和基本生态用水的需要，且满足基本生活和生态环境的那部分水权禁止转让。第三，公平原则，即初始水权配置应坚持社会公平的目标，例如，可考虑以不同地区常住人口的多少为依据来分配该地区应拥有的水权量。第四，经济性原则，即对满足生产活动需要的那部分水权量按经济性原则加以配置：可考虑以不同地区的GDP为依据分配生产活动用水权——一个地区GDP的大小往往与该地区的水资源的使用量有一定的正相关关系，这一分配模式也体现了初始水权配置的效率性。

3. 对初始水权进行有效保护。主要是指从法律上保护初始水权的稳定性并使依法取得的初始水权成为一项可以独立存在的财产权，任何个人和组织不得侵犯，避免公共权力对初始水权的不适当干预。

（二）政府应成为水权交易制度的供给者

完整的水权制度不仅包括初始水权配置制度，还应包括水权交易制度，通过水权交易引导水资源的节约使用，提高水资源的利用效率。因此，政府在改革现行水权制度安排中不合理因素——如现行《取水许可制度实施办法》中取水许可证转让的禁止性规定、“不用则废”的水权使用原则等——的同时，应积极推动水权交易制度的有效供给：

1. 水权交易的基本制度框架，主要包括：第一，明确界定水权交易主体，原则上讲，水权交易主体应具有平等身份和地位，交易双方应具有水资源的丰欠互补性、地理位置上的相互毗邻性和经济实力的较为一致性。第二，确定水权交易契约，通过契约的形式对水权交易的数量、价格及期限等内容做出规定。第三，确定水权交易程序。水权交易程序应包括以下步骤：对卖方水资源的可利用性、输水能力以及对第三方的影响进行核查；对买方输水能力、场地使用的合理性及相关环境标准和管理规划情况进行核查；确定水权交易契约；实施水权交易并确定事后纠纷处理机制等。第四，完善水权交易价格制度。建立起合理的水价形成机制并在此基础上构建一整套水权交易价格体系。

2. 水权交易的监督制度。第一，构建水权交易申报制度——水权交易达到一定数量必须由交易双方向相关管理部门提出申请，以防止水权交易中因水量变化带来的负外部性。第二，构建水权交易公示制度——水权出让方在交易前将其拟转让的水资源的数量、去向、价格等方面的信息在媒体上公开和公布，接受当地民众的监督，以防止水权交易中出现负的外部性，特别是因水质变化带来的负外部性。第三，构建水权交易审批制度——由相关管理部门在听取公众意见并综合考虑各种因素的基础上决定是否批准某一宗水权交易。第四，构建水权交易登记制度——水权交易必须在相关管理部门登记备案。

3. 水权交易中的水事冲突调解机制。从我国目前的水权交易情况看，水权交易都涉及到了中等程度或高度资产专用性投资（如东阳-义乌水权交易中就涉及到高程度的资产专用性投资）且交易频率很低，根据威廉姆森有关交易治理理论，可考虑构建由水权交易双方及第三方仲裁人组成三方治理机制：一方面，由于交易涉及到资产专用性投资，交易双方都关注交易的连续性以降低不确定性特别是机会主义行为所导致的不确定性所带来的风险；另一方面，由于交易頻率很低，交易双方建立专门治理机构的成本难以补偿，加之由法院解决纠纷成本高昂且法院裁决后双方交易关系的维持将变得非常困难，这样，采取三方治理结构就显得十分必要。

（三）政府应成为良好水权交易环境的塑造者②

1. 相关公共物品的供给力度。第一，加大相关基础设施建设力度。水权初始配置及其交易离不开一套基础设施体系，特别是水资源计量设施、监测设施和实时调度系统。因此，政府应充分利用现代技术手段，加大诸如水量水质检测站（所）、水量水质传输系统等基础设施的建设力度，为水权交易奠定物质基础。第二，加快水利信息化建设的步伐。水利信息化是水资源管理现代化的重要条件之一，世界发达国家已经开始利用卫星遥感技术分析和预测与水资源有关的各种信息，因此，我国政府应加快水利信息化建设的步伐，构建多维度、广覆盖、高效率的水权交易信息系统，以减少水权交易中的信息成本。第三，加大对水利科研活动的投入力度。虽然水利科研活动可以由私人投资并由投资者借助于专利制度对研究成果进行保护而受益，但与水利的公共物品特性相联系，水利科研大都具有较强的公共物品特性，水利科研成果取得之后，重要的是将它们推广应用而不是通过专利保护把它们封存起来。因此，政府应成为水利科研的主要组织者、启动者和实施者。第四，加大水权及水权交易知识的宣传力度。我国是个农业大国，水资源的绝大部分被用于农业生产，而我国农民的文化程度普遍较低，资源意识、环境意识及法律意识比较淡薄，水权、水权交易等概念对他们而言均显得陌生，因此，政府应充分利用各种新闻媒体加大水权及水权交易知识的宣传力度，以提高农民乃至全民的水资源意识、水环境意识、节水意识及法律意识，为水权交易提供良好的社会环境。

2. 对水环境的保护力度。一方面，政府在保障经济正常运行的同时要综合考虑经济、社会和水资源环境，采取法律、行政、技术等手段保护水质、水域、地下水和生态水，减少水资源及水生态系统中的各种污染物，最大限度地降低洪涝、干旱对水环境造成的破坏和损失。另一方面，水环境保护与水资源开发利用是同一个问题的两个方面，为避免长期以来我国因实施以重开发、轻保护为特征的水资源发展战略对水环境和水生态造成的不利影响，政府应转变治水理念，以科学发展观为指导，实施水资源可持续发展战略，最终实现人、水、经济与社会之间的和谐与可持续发展。

3. 加强政府在水资源管理中的宏观调控力度。通过政府宏观调控主要实现两方面的目标：一方面实现水权交易的公平性。例如，政府作为水资源所有权主体，可考虑通过征税方式调节水权交易中纯粹因水资源天然分布不均而产生的级差收益。另一方面，维护水权交易市场秩序，实现水权的公平、公正、公开和自由交易。

水资源自身的特性、水权自身的特性及水权交易所产生的外部性说明水权交易中政府介入的必要性，政府所具有的经济管理和公共事务管理双重基本职能使得政府在水权交易中的介入具有现实的可行性，而这种必要性和可行性也同时明晰了政府在水权交易中所扮演角色的可能边界。在水权交易中，政府应扮演好以下角色：初始水权的配置者；水权交易制度的供给者；良好水权交易环境的塑造者。

注释：

①关于水权的定义，理论界主要有“一权说”、“二权说”和“多权说”等三种，三种定义均认为水权即水资源产权。

②这里的环境不包括水权交易制度，以避免与上一部分的论述相重复。

参考文献：

［1］孙素艳，李原园，杨丽英.我国水资源面临形势及可持续利用对策研究［J］.人民长江，2011（18）：11-14.

［2］张丽珩.水权交易中的外部性问题研究［J］.生产力研究，2009（15）：72-74.

［3］刘尚希.财政风险：一个分析框架［J］.经济研究.2003（5）：23-31.

［4］刘溢海,等.发展经济学［M］.上海：上海财经大学出版社，2007：380-381.

责任编辑 陆 莹

The Government Role Orientation in the Water Rights Transaction

Du Weixuan

（Henan University of Science and TechnologyLuoyangHenan471023）

Abstract: Water rights transaction is an action of which the water rights are transferred among different subjects. The characteristics of water resources, water rights and the externalities in the water rights transaction show the necessity of government intervention. The two basic functions of economic management and public affairs management make governmental intervention possible in water rights transaction. In the water rights transaction, the government should play the following three roles effectively and efficiently: the allocator of the initial water rights, the policy maker of the water rights transaction system and the creator of a good environment for water rights transaction.

Key Words: government，water resources，water rights，water rights transaction，role orientation