我国地方政府购买社会组织公共服务的问题与对策分析

齐海丽

摘 要：随着新公共管理运动的兴起，政府购买服务得以迅速发展。作为公共服务社会化的一种方式，政府购买可以有效提升公共服务供给的质量与效率。近年来，我国地方政府购买公共服务取得了一定的成效，但也存在着热情过高、制度不完善、财政投入不足等问题。为此，需要从理性审视绩效、加强制度建设和加大财政投入等几个方面来加以完善。

关键词：地方政府；购买公共服务；合同制治理；社会组织

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1004-1494（2012）04-0095-05

一、政府购买公共服务内涵及其类型分析

（一）政府购买公共服务的内涵

作为公共权力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的职能就是供给公共产品和公共服务。为此，如何提升公共服务供给的质量与效率，也是政府一直追求的目标。20世纪80年代以来，西方发达国家先后掀起了公共管理改革浪潮。各国政府纷纷通过行政改革来重新定位政府职能，提高政府行政效率和服务质量。在这场从“生产者社会”向“顾客社会”转变的静悄悄的革命中，政府的职能也实现了由“划桨到掌舵再到服务”的转变。政府购买服务就是在这种背景下兴起的。它起源于西方国家，符合以市场机制、参与式管理和公民自主选择为特征的公共服务发展趋势。当前这一制度在西方国家已较为成熟。

在我国，虽然政府购买服务的做法并非新鲜事物，但对其研究起步比较晚。目前国内专门论述政府购买服务的著作较为鲜见。学者王浦劬在总结政府向社会组织购买公共服务的总体情况和实际案例的基础上编著的《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》［1］，是目前国内学术界较为系统地阐述政府购买服务的专著。更多的对于政府购买服务的论述体现在国内相关科研院所及其学者所做的课题中，如贾西津所主持的亚洲开发银行的《中国政府购买公共服务研究》［2］，为政府购买服务的规范化运作提供了指导原则。在研究论文中比较有代表性的有郑苏晋《政府购买公共服务：以公益性非营利组织为重要合作伙伴》［3］、赵立波《完善政府购买服务机制，推进民间组织发展》［4］、周俊《政府购买公共服务的风险及其防范》［5］等。

政府购买公共服务具有多重含义，范围较广。目前国内学术界有两种不同的意见。一种是将政府购买服务等同于公共服务市场化，即承接购买公共服务的对象既可以是企业，也可以是社会组织。把公共服务市场化与社会化等同起来。持这类观点的学者们认为，公共服务市场化、社会化是指将由政府所垄断的公共服务职能转移给营利性的企业以及非营利性的民间组织来承担的公共服务改革模式。另一种观点是将公共服务的民营化与社会化的概念区分开来。国外学术研究中并没有“公共服务社会化”的提法，使用“公共服务社会化”这一术语的主要是国内学者。孙晓莉（2008）将其界定为：根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓勵各种非营利组织和社会公众积极参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。她将这种社会化的形式分为非营利组织的供给、社区供给和自愿供给三种［6］。持这种观点的学者们认为，政府购买公共服务就是公共服务社会化的一种主要实现形式［7］。赵子建（2009）指出，社会化与市场化的区别在于：市场化论试图为供给者、生产者和消费者提供各种选择机会，以竞争来提高效率，而社会化则强调利用各种手段创造各种条件促进供给者、生产者和消费者之间的合作，试图通过协商合作减少成本，提高公共服务供给的效率和满意度［8］。

综合以上学者的观点，政府购买公共服务就是公共服务社会化的一种主要实现形式。作为公共服务供给的一种方式，政府购买公共服务是指政府机关及公共部门为开展业务活动或向社会提供公共物品和公共服务的需要，遵循法定程序、方式和采购目录，将原来由自己直接承担或政府通过事业单位承担，为社会发展和人民生活提供服务的公共服务事项，以合同方式交给有资质的社会组织来完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的做法。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务的方式，它的核心意义是公共服务提供的契约化，政府与社会组织之间构成平等、独立的契约双方［9］。政府购买公共服务的内涵可以从以下几方面来理解：

1. 从性质来看，政府购买服务是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务提供方式，其实质是引入竞争机制和契约化管理，实现公共服务供给主体的多元化。

2. 从范围来看，政府购买公共服务涉及到关乎民生的基本公共服务，民生即为人民的生计，随着人们生活水平和质量的提高，基本公共服务的范围也不断扩宽。

3. 从实施机制来看，购买作为一种交换行为，具有市场性质。这就涉及到了购买价位问题。确定一个合理的价位和制度性的调整机制是购买行为得以有效实行的重要保证。

（二）我国地方政府购买公共服务的类型

我国内地政府购买服务首先产生于上海，最初仅仅局限于“政府购买养老服务”，现在已发展到多种社会公共服务领域。2000年，为应对政府包办服务的弊端、提高社会福利服务的效益，上海率先改革社会管理体制，开始推行政府购买服务。随着地方政府公共服务改革的推进，这一制度在我国迅速发展起来。目前，政府购买公共服务已形成广泛的共识。北京、上海、福建、河南、广东、湖南等省市都相继推行政府购买公共服务，上海、无锡、深圳等地效果较好，取得许多值得借鉴的经验。

清华大学王名教授（2008）根据上海等地政府购买服务的实践，以民间组织的独立性程度、竞争性程度这两项指标为维度，总结出了政府购买服务的三种组合模式：依赖关系非竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、独立关系竞争性购买模式［10］。韩俊魁（2009）在王名的分类法基础上进行创新，他从总体上将政府购买服务分为竞争性购买和非竞争性购买两种。竞争性购买的关键要件有两个:一是公开招投标；二是建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同；而非竞争性购买不能同时满足以上两个要件，至少不满足第二个要件。非竞争性购买意味着购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成的购买行为。这种模式又分为体制内吸模式和体制外模式。体制内吸式政府购买公共服务是指在政府由于编制所限而无法承担大量事务性工作的情况下，由政府出资建立社团或民办非企业单位，再由这些NGO行使政府转移的部分职能的运作方式。体制外非正式的按需购买模式和前两种模式相比，该模式在形式上显得更随意，购买的规模不大，而且购买双方有着较深的了解以及迫切合作的需要［11］。

二、地方政府购买公共服务存在的主要问题

（一）政府购买服务的热情过高，缺乏对其风险的理性认识

政府购买服务作为推进政府职能转变，构建服务型政府的良好举措，在推进公共服务民营化和市场化方面发挥着重要作用。但是，并非所有的公共服务都可以购买。换言之，政府“购买”服务不是没有条件的，不是什么都可以委托的。比如一些涉及政府核心业务、特别是一些涉及国家机密的事项，就不能通过“购买”这种方式来提供。很多学者没有真正弄清楚政府购买服务的内涵与要旨，一味地为了适应潮流，将各种各样的服务提供方式都命之以政府购买。这种热情一方面体现在地方政府一窝蜂似地将很多本应有政府承担的公共服务都以购买的方式转嫁给社会组织，没有考虑到购买服务的适用条件。另一方面体现在对其风险缺乏认识。诚如有的学者所言：“在政府购买公共服务问题上，我们表现出的热情有些过度，因为我们不但缺乏经验数据证实政府购买‘提高效率和节省成本的承诺，而且对这一模式中隐藏的风险知之甚少。”［12］政府购买公共服务作为合同制治理的一种形式，同样面临着委托-代理关系中存在的各种风险。如逆向选择、道德风险、寻租风险、责任风险等。

（二）政府购买服务普遍存在“短期行为”，缺乏明确的定位和相应的制度保障，难以形成长效机制

一些机关事业单位购买岗位往往是在编制控制严格情况下的一种变通，普遍存在临时过渡意识，缺乏长远考虑，对于编外人员的管理更缺乏制度保障。

1. 岗位设置不规范。政府购买岗位缺乏科学的岗位序列和分类管理机制，往往是出于临时需要，名目繁多，因人设岗。

2. 相关法律制度脱节。政府购买岗位具有特殊性，目前虽然主要依据劳动合同法来管理，但该法主要适用于企业用工，特别是在同工同酬、工资协商、试用期规定等方面存在冲突和矛盾。

3. 以一种新的、隐形的方式造成机构臃肿、人浮于事，加重财政压力。政府购买岗位可以不占用编制，并且用人成本较低，如聘用一个公安文职人员的费用（包括工资、福利、装备和培训等）只占到一个民警的三分之一左右。正因为如此，部门和单位之间纷纷效仿，甚至出现“闲着媳妇找保姆”的现象，使编外人员的数量急剧膨胀。

（三）财政资金运作不配套，没有形成与政府购买服务相适应的定价、预算、支付和绩效评估机制

政府购买服务财政资金的核定缺乏科学合理的依据标准，也没有购买服务资金与专项资金、部门预算资金统一考量的机制。

1. 缺乏合理的定价机制。购买岗位的工种是不同的，有技术、咨询、辅助等，不同岗位对能力的要求也是不同的，同一工种也有能力高低之分，这就有一个价位差异问题，现在普遍采用一个价位进行购买是不合理的。

2. 财政支付不统一，缺乏稳定的财政投入保障。各级政府的财政支付没有明确的制度，互相推诿，讨价还价，支付方式混乱。

3. 政府购买服务的资金管理服从于专项资金管理，普遍没有实行绩效管理，更没有真正实行“评估兑现”。目前政府购买服务所给的经费并不是足额的，一部分经费还需要运作机构想办法自筹。这在发展初期，尤其是在内地的公益捐款还不成熟的环境下是比较困难的。没有足够的经费，很多拓展性和创新性的服务就难以开展，也很难担负起聘请一些资深督导的费用。

三、创新地方政府购买公共服务模式的主要对策

推进政府购买服务模式创新，必须解决好以下三个方面的问题：政府的角色与定位、民间服务机构的培育和运营、政府与民间服务机构的关系问题［13］。具体而言，可从以下几方面来努力：

（一）理性审视政府购买公共服务的绩效

我国公共部门应该大胆地尝试购买服务模式创新，同时避免走其他国家的老路，在进行购买公共服务的同时，政府应该始终保持冷静的头脑，不能一哄而上。要分析购买服务的条件、对象和效果，完善购买服务的管理体制，加强制度建设，加大财政支持力度，进而不断强化合同管理能力，使政府成为一个精明的购买者。同时，要对政府购买社会组织公共服务的特殊性有清醒的认识。这种特殊性表现在：

1. 交易双方不是完全对等的两个实体。政府占据绝对优势地位，掌握信息、资金等主导权，政府的意愿决定了交易的成功与否。社会组织处于弱者地位，在与政府博弈中，处于不利地位。

2. 购买过程既符合市场契约原理，又有所区别。购买方和承接者在完成交易过程中，以契约形式来规定双方的权利与义务，彼此受到合同的约束［14］。

（二）创新和完善政府购买服务的制度框架和运作机制

良好的制度安排是政府购买服务推行的必要条件。在制度供给上，重点是营造一个有效、公平竞争的法律和政策环境，使政府购买服务的行为主体和相关活动在一定的规则下有序地运作。应从关键制度入手，研究制定政府购买服务的制度框架和政策体系，逐步规范政府购买服务行为。同时，制度的各要素之间相互衔接，相互补充，构成一个整体，并在制度框架内形成运行机制。就近期而言，应借鉴上海城市的经验，系统规划，尽快从制度上明确政府购买岗位的操作规范：

1. 制定政府购买服务的相关制度、管理办法及实施细则，明确政府购买岗位和购买项目的范围、准入条件、审批程序、预算安排、支付标准、经费保障等。

2. 探索建立专职制、聘用制、派遣制、项目制、委托制等灵活多样的用人方式，出台政府购买岗位编外用工管理办法，包括招录程序、合同签约、薪酬待遇、考核评价、管理方式、权益保障等。

3. 制定政府购买服务绩效评估、检查验收、监督管理等规定，规范政府购买行为和服务方式。

（三）健全政府购买服务的财政投入机制

政府购买服务需要财政配套支持，政府购买服务模式的创新预示着公共财政框架的改革方向，政府购买服务将是公共财政重要的支出形式，并以此推进公共财政框架的改革，促进公共财政从建设型财政向服务型财政转化，鼓励民间资本和社会资本参与公共服务。为此，可以从两个方面进行改进：

1. 调整公共财政支出结构，加大公共服务资金投入力度和转移支付的力度，既要扩大公共服务供给的总量，又要着力解决人民群众对公共服务需求的突出问题，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。政府购买服务经费应全部列入预算，要根据财力情况合理安排项目和岗位，按部门预算的要求实施管理，强化预算的约束力。就现实而言，在公共财政的购买支出体系不够完善的条件下，在政府购买服务探索起步阶段，以岗位为核算单位和购买依据，应是比较见效的操作路径。应探索不同岗位的能级差异和培训成本，建立差异化定价机制。每年财政支出的公共服务项目预算中，划拨一定比例的经费用于政府购买服务的固定投入，并落实相关聘用人员的培训补贴、工作经费等方面的支出。

2. 带动社会多元投资主体进入公共服务领域。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，充分利用社会的闲置资金，引导社会富余或慈善资金通过建立各种公益性的基金集聚起来，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一个重要来源。与社会不断增长的公共服务需求相比，政府的财力总是有限的，因此，在公共服务领域改革中引入市场机制的方式可以有效弥补政府财力的不足。公共服务改革中引入市场机制，以公共服务主体多元化来缓解政府财政的压力，减轻政府财政负担。可选择一些非基本的公共服务项目，通过委托代理、合同外包、许可经营、用者付费、内部市场等多种方式，引入社会资本参与供给，也可采取政府与社会组织或私人资本合作供给的方式，实现公共服务供给主体多元化和资金来源多元化。

参考文献：

［1］王浦劬，萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析［M］.北京：北京大学出版社，2010.

［2］苏 明，贾西津，等.中国政府购买公共服务研究终期报告［DB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/3695b

f1dfad6195f312ba660.html.

［3］郑苏晋.政府购买公共服务:以公益性非营利组织为重要合作伙伴［J］.中国行政管理，2009（6）：65-69.

［4］赵立波.完善政府购买服务机制，推进民间组织发展［J］.行政论坛，2009（02）:59-63.

［5］周 俊.政府购买公共服务的风险及其防范［J］.中国行政管理，2010（06）:13-18.

［6］孙晓莉.中外公共服务体制比较［M］.北京：国家行政学院出版社，2008：50.

［7］万 军.大力推进政府购买公共服务：公共治理变革之道［J］.新视野，2009（6）：67.

［8］赵子建.公共服务供给方式研究述评［J］.中共天津市委党校学报，2009（1）:82.

［9］闫 海，张天金.政府购买公共服务的法律规制［J］.唯实，2010（6）：68.

［10］王 名，乐 园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析［J］.中共浙江省委党校学报，2008（4）：5.

［11］韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较［J］.经济社会体制比较，2009（6）：130-131.

［12］Thomas Bredgaard， Flemming Larsen. Quasi-Markets in Employment Policy：Do They Deliver on Promises［J］. Social Policy and Society， 2008（7）：3.

［13］罗观翠，王军芳．政府购买服务的香港经验和内地发展探讨［J］.学习与实践，2008（9）：128.

［14］中共青岛市委党校课题组.政府向社会组织购买公共服务的制度化保障机制研究［J］.中共青岛市委党校、青岛行政学院学报，2009（12）:32.

责任编辑 凌经球

Analysis on Problems and Solutions of Public Service Purchasing in Local Government

Qi haili

（Jining University QufuShandong273155,Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030）

Abstract：With the rise of new public management movement, public service purchase of government is developing rapidly. As a way of public service socialization, government purchase can effectively promote the quality and efficiency of public service supply. In recent years, local governments have got some beneficial results in this regard, but there still exist some problems, such as over-enthusiastic implementation, imperfect institutionalized arrangements and insufficient financial investments etc. Therefore, it is needed to examine performance rationally, reinforce institutional construction and increase financial investments.

Key words: Local government, public service purchase, governing by contract, social organization