美国社会服务与管理一瞥

李刚

2011年11月，应美国旧金山美中交流协会的邀请，我参加了民政部组织的赴美社会服务发展规划培训考察。在美期间，走访了旧金山、洛杉矶、华盛顿三个城市，通过专家授课、座谈交流、实地调研等形式，与政府机构、非营利组织、社区和公司进行广泛深入的学习和交流，从而开阔了视野和思路，极大地提升了对社会服务工作的认识，提高了对参与建设和完善中国社会公益服务体系的能力和信心。在这里顺时走笔，作一分享。

美国教授晒福利

在旧金山美中交流协会总部，短暂、热烈的开班仪式后，美国加利福尼亚洲政府特别顾问、斯坦福大学中国文化专家Steven Johnson教授和加州大学几位教授为我们作了培训讲座，他们从美国的历史和文化、金融海啸后全球化新趋势与美国发展战略定位，美国社会服务系统的建立与法律、法规，美国社会服务项目计划、实施、监督和评估机制等多层面内容作了全面的介绍。

早期的美国，如果有穷人失业，谁去帮助他们呢？是教堂。如果你不属于教堂，那你就不能得到帮助。所以美国共和党很想恢复400年前社会福利体制，让教堂来负责社会保障。因为他们认为，若政府代替教堂，人民如果依靠政府，就会不去教堂，而政府本身是没有宗教色彩的。所以，共和党想逐步停止政府的福利。

1862年，美国第一个关于社会福利的法律出台，主要用于帮助南北内战之后的退伍老兵。1933年，罗斯福总统签署《联邦紧急救济法》，开始了由联邦政府为失业者提供直接救济或工作救济，从而结束了过去的志愿救助为主的社会福利制度。

1935年，罗斯福总统签署的老年保险、失业保险和向老年人、盲人、需抚养的儿童以及其他遭遇不幸者提供援助為主要内容的《社会保障法》，宣告了美国现代社会福利制度的诞生，确立了社会福利制度的基本框架和发展方向，负起了保证每个美国人最低生活标准的责任，这是美国政治和社会发展史上的一个里程碑。

以社会保险金为例，规定政府从你的个人薪水中扣下7%作为保险金，同时企业也为你缴纳等额的保险金，共同放进你的社保账户。还建立了失业保障体系。每月从个人薪水中扣3%，企业也缴纳3%，放入你的失业金账户。同时，建立了救济金制度。救济金用于救助穷人，尤其是失去父亲的单亲家庭。这个救济金制度确实帮助了很多穷人，但也有它的局限性：他会消磨穷人的工作积极性，使一些人只愿意领救济金，不愿意工作。此外，这个救济金还鼓励单亲妈妈多生孩子，孩子多了，救济金也多了，而且会鼓励那些妇女不结婚，因为结婚就会失去领救济金的权力，使很多人利用这个制度，乱用救济金，给国家财政造成了很重的负担。1994年，国会改选，共和党重掌国会，他们在1996年对救济金制度进行了改革，规定了领取救济金最长时间为2年，大部份美国人认为这项改革是合理的。

美国的儿童救助金分为几个部分，一部分是儿童照顾金，及补助家长工作时儿童的照看费用；还有一部分是儿童受侵害，被相关机构保护时对儿童生活费用的补贴。此外还有水电补贴，医疗补助、粮食券补贴等等，其中粮食券补贴是最广泛的。

在美国，由于医生是独立的，而政府提供的医疗补助很微薄。所以很多医院拒绝接受这些受到医疗补助的病人。现在在美国，平民最贵的消费就是看病，很多人因为支付不起昂贵的医疗费用，往往会将房子抵押出去。Steven Johnson教授和太太住的房子就是别人因为看不起病而抵押掉的。所以奥巴马在2009年推行医疗体制改革，主要就是针对这方面。

救助金制度不仅包括救济穷人的救助金，还包括帮助企业的救助金。一些企业研发新技术，如太阳能技术，政府就会补助企业，或贷款给企业研发新技术。共和党改革救济金制度，对于穷人的救助相对减少，对于企业的扶持相对增加。因为他们代表富人。

共和党认为，帮助企业，使企业得到发展，就可以为社会提供更多的就业机会。而民主党则认为把钱分给穷人，他们就会买更多的商品，需求刺激生产，生产扩大就能提供更多的就业机会。两种观点，各有依据，非常有趣。

1996年以前，美国的社会福利计划是由联邦政府统一安排的；1996年之后，社会福利计划，由每个州自己规划。现在联邦政府的角色小得多了。他们根据一个州的人口，划拨相应资金给州。所以人口统计现在在美国变得非常重要。

教授的讲课激活了学员们的思维：

学员问：中国有句话叫“得民心者得天下”，民主党支持穷人，共和党支持富人。在美国穷人多还是富人多？

教授：共和党代表基督教，2004年布什总统本应选举失败。为什么没有失败呢？因为那年夏天，旧金山市市长，开始批准同性恋结婚。而基督教反对同性恋，所以很多州都想通过反对同性恋结婚的法律，很多本来不愿投布什票的基督徒都纷纷为布什投票，布什因此得以连任总统。

学员问：请问教授，在美国，失业穷人，每月能领到多少救济金？

教授：每个州情况不同，旧金山以前非常好，每个月有800美金，但现在没这么多了。救济金的多少，都是通过调整法律来定的，具体金额，几乎每年都有调整。

学员问：教授，您刚才提到现在在美国，有的地方提出由教堂来承担社会救济的责任，请问这是一种想法，还是已经开始实行了？

教授：这种做法在美国的部分州政府和地方政府已经实行了15年。有的地方市政府的财政几乎崩溃了，因为他们的福利负担实在太重了，所以他们才会把责任转向教会。

学员问：那么像这种由教堂来承担社会救济的模式，在美国占多少州的比例？

教授：每个州都不一样，比如在加州，政府要收8%的消费税，而在俄勒冈州、内华达州则没有消费税。每个州可以规定个人支付一定的收入税，加州比较重。而在旧金山湾区，为了支持地铁运营，还要额外征收1%的销售税。税收不同，所以，社会救济模式也会不同。

学员问：教堂用于救助的钱从哪里来？

教授：教堂的钱是由信众自愿捐赠的。信众往往认为他们赚来的钱都是上帝所赐，所以赚了钱会捐一部分给教堂。

学员问：教授对于民主党和共和党的主张，更支持哪一种？

教授：我以前比较接受共和党的主张，但我认为共和党的主张有所歪曲，他们现在认为下一届选举总统必须是共和党人，别的无所谓。如果他们认为基督教徒能帮助他们，他们就会利用基督教徒。

学员问：现在是否有这样的趋势：共和党和民主党的协调越来越困难？

教授：对，现在越来越激烈，以前，他们互相只会指责对方的某个想法不对，现在他们则干脆指出对方不是好人。

学员问：现在民主党和共和党，哪个党得到的公民支持更多一点？

教授：现在支持民主党的人多。但他们现在可能不太愿意投票给奥巴马。因为四年前，他们投票给奥巴马，但现在没有看到任何期望的实现。在美国，如果有六成人出来投票，已经算很多了，大部分人无所谓。现在也有很多华人担任州长、市长等官职。

学员问：教授，按你的观点，美国经济未来发展是会形成怎么样一个走向？

教授：在以前的加州，如果是很聪明的孩子，可以去加州大学读书，学费全免。但随着经济不景气，现在的学费却要收3000美元，而且加州大学也在不断裁减部门。因为共和党不断减少预算，使加州的教育水平明显降低。明年会怎样，我真的不清楚。

摇摆不定的医疗改革

学员们与加州州政府社会保障部门、医疗服务部门的重要负责人以及加州议员办公室高级顾问就州政府在提供公共服务、加强社会保障、医疗保险改革等方面的作用进行了交流和探讨，听取了他们关于“加州公共事业管理中的医疗制度、就业以及金融管理”、“美国社会保障体系、规划与行政管理体制”、“美国社会保障局对金融危机和重大自然灾害下失业人口和就业导向型失业保障政策”等多个主题讲座。特别邀请了加州最大的医疗保障系统主管KaiserPermanente先生全面介绍了加州医疗保险系统的情况和不同群体医疗保障现状，尤其是加州医疗保险体系在奥巴马政府医改方案执行过程中存在的问题、难点和化解矛盾的革新措施。

医疗改革法案是美国总统奥巴马执政以来引以为傲的成绩。2010年有4990万美国人没有购买医疗保险，占人口总数的16.3%。贫困人口和年轻人购买医疗保险的比例较低。与此同时，美国法律规定即使患者没有医保，医院也必须进行救治，不能以无法支付费用为由拒绝治疗，病人无法支付的费用最终由政府埋单。在经济萧条期，这笔费用使美国政府的财政状况雪上加霜。奥巴马政府提出的医疗改革方案可以把没有参加医疗保险的人纳入到保险计划当中，使保险覆盖率达到95%以上。这个改革通过扩大参加保险的范围，为低收入人群和老人提供福利，同时减少政府的财政负担。

从几年前开始，从联邦政府到州政府都纷纷开始讨论医疗卫生保健方面的法案。民主党上台后，在奥巴马政府的全力推动下，2010年3月这个法案在国会获得通过。而加州不久前也通过了《可以承受的医疗照顾法案》。

該法案的通过主要为了解决两个问题：一是，美国政府面临的与中国类似的问题，就是在美国有很大一部分人是没有基本医疗保险的。二是，还有一部分人自己购买私人医疗保险。而私人医疗保险费用逐年递涨，由此引发了一些问题。这个法案的通过就是为了这些低收入群体解决医疗保险的问题。

由于在美国，法律认为购买私人医疗保险需要支付很高额的保险费，既然支付得起高额保险费，就说明这些人不是低收入群体，不能享受政府提供的福利待遇。而实际情况是，这些低收入者，为了保障自己的医疗，会自发组成一个小团体，集体与保险公司谈判，以相对便宜的价格购买保险，而实际上这批人是属于低收入群体的。乞丐、残疾人、失业者等低收入人群的医疗保险最初是由政府买单的。新法案通过后，政府将进一步增加投入，扶持这些弱势群体。而且加入了单亲家庭作为新的援助对象。

还有一点和以前不同的是，医保改革之后，所有的美国公民都必须购买医疗保险。弱势群体由政府买单，一旦他们的收入达到一定水平，就必须自己缴纳保险金。以此来保证充足的资金来帮助弱势群体。

改革同时会带来一些问题。原来美国的医疗体制里面，针对的目标人群是已成规模的，现在医疗体制一改革，很多原来不享受医保的人也都能享受医保了，这样目标人群的规模一下子扩大了许多。政府就面临一个问题：是否能够保证高质量的医疗服务来满足不断扩大的新增人群的需求。

美国和中国不同，宪法规定政府的权力是有限的，个人权利得到充分尊重。所以，政府在某个层面未必有这种力量，能够强制每个人购买医疗保险，也不能确定在哪个程度政府可以主导一些保险公司加入计划。虽然法律已经生效，关于改革的争论还在继续。特别是地方政府、保险公司以及个人团体，他们都还在谈判。

在美国，所有的保险公司都是私营的，所以他们都希望健康的人加入保险，这样他们的经营风险就小多了。现在法律一通过，很多不太健康的人也会参加保险，保险公司的风险就会加大，所以很多保险公司也在改变他们的经营模式。政府根据宪法要通过法院判决才能确认他们有强制全美公民参加医疗保险的权力。即便已经立法，美国公民还有权利挑战法律的公权力。

事情的发展果然如此，最近医改方案又面临险境。美国有28个州的总检察长控告联邦政府侵犯州权。因为根据美国宪法，联邦政府只有管理州际贸易的权利，其它商业行为不属于政府管辖的范畴。许多宪法专家认为，联邦政府无权强迫个人行为购买某种商品，包括医疗保险，也无权规范各州居民在经济上的不作为（不去购买保险）。

对于奥巴马医改方案是否有效，美国最高法院定于今年6月予以裁决。该法案是否能够实施，将成为11月影响美国总统大选的重要因素。

医改，成为奥巴马的一道坎。

而据我们的观察，眼下在美国经济不景气的情况下推出医改方案，使州政府的财政负担“雪上加霜”，使奥巴马的“好事”也变得难做。以加州政府为例：

美国联邦的贫困线是年收入低于14000美元，收入在贫困线的0-33%的人可以享受免费医保。加州在医改前，每年有750万人享受免费医疗保险，医改后，又新增了200万人。而医保的支出仍旧是联邦政府负责90%，州政府负责10%。这样州政府每年要多支出20-30亿美元。这是相当大的一笔开支。州政府也为这笔钱从哪里开支伤脑筋。现在加州大约有3700万人口，随着经济情况的变化，大概又会有700万人变成低收入群体，又有200万人随着医改参加医保。还有200万人左右组成团体与保险公司谈判，私人购买保险。还有300万人左右的非法移民不知道怎么处理。

对于那些收入高于贫困线的人，政府在医疗方面会有一定程度的补贴。这样低收入群体缴纳的保险费就会相对较低，高收入群体缴纳的保险费就会相对较高。收入越高补贴越少，政府尽量使支出控制在3-5%。

为了既能缓解财政困难，又能为低保人群购买医疗保险，加州政府提出一个新的设想来和保险公司谈判。如果一个公民患病，政府只为他本次治疗支付费用，而非全包括的模式。这从一定程度上缓解了资金压力。但是这个方法和原来的制度不一样，改革能否成功还有待于进一步探索和实证。

公務员的社会保障

来到加州公务员退休金管理中心学习考察，给了我们另一番特别的感受。开放式的政府办公大厅只有简单的办公隔离，大楼过道走廊的绿化环境布置得生机盎然，工作人员的柜上案头也有绿色植物的点缀，彰显绿色环保的理念。

在会议室里，两位美方主管分别给我们介绍了公务人员的养老金制度和医疗保险制度。

1932年美国经济大萧条时期，加州的选民投票通过建立了养老系统。这个养老系统一开始只是针对加州的政府工作人员。1939年扩大到所有的学校工作人员，各个郡县不同系统也可加入这一养老系统。同时，十九世纪三十年代，美国联邦政府也建立了养老金制度。那个制度和加州的不是同一个制度。我们所了解的是加州的养老金制度。

加州整个养老系统覆盖的人口是150万人左右。其中的51万人是退休人员，现在每个月政府都要支付退休金给这些人。一种是给州政府退休的，大概占三分之一；还有三分之一的人口是加州学校的工作人员，包括加州所有的小学、中学、大学。但老师在另外一个养老系统。

政府不仅支付退休金，对于警察、消防员等工作具有一定危险性的人，如果因工致残或死亡的，他们的家属也可以享受到福利。此外，要拿到退休金，还有两个最重要的条件：一是一定要达到五十岁，二是工作年限一定要超过5年以上。政府不仅支付退休金，而且充分保障通货膨胀使货币贬值给退休人员带来的影响。

养老金的来源主要是三个方面：一是企业的钱，二是雇员的钱，三是通过市场投资赚的钱。举例来说，从2009年7月1日到2010年6月30日为止的一年时间，34亿是雇员交进的钱，70亿是公司交进的钱，另外260亿是投资赚来的钱，但这只是好的情况，有时也有投资一分不赚，甚至亏本的情况。刚才讲的是一年的例子，从长时间来讲，我们发放的退休金中66%是投资赚来的钱，其它是企业缴的和雇员的钱。如果把钱集中起来，通过专业人士放入市场投资，资金会明显增值很多。如果投资效益好，政府对企业和雇员收取的养老金相对较少，反之收取的费用会相对增加。平均来说，政府分给个人的退休金是每月2220元，这大约是退休前工资水平的40-60%。一个人的工作时间是20年，退休年龄是60岁。在09-10年间，新增退休人员3万人，政府支付的退休金总额是130亿美元。

在医疗保险方面，加州的退休金制度已经建立了70多年，医疗保险制度也建立了50多年。加州公务员总共有130万，政府每年总共要为他们支付66亿美金的医疗保险费用。政府的医疗保险和养老保险一样，给州政府工作人员，还给郡县城市的工作人员。政府不仅为在职的人员提供医疗保险服务，还为退休人员提供医疗保险服务。和养老保险制度一样，政府也要求企业和雇员每月缴纳医疗保险费，所交金额是由工会协商确定的。政府系统主要和三大医疗保险公司合作。保险公司再和当地医院协商，为雇员提供医疗服务。在所有医疗服务支出中，政府对医院的支出是最大的。医院服务中，最大的支出是为那些糖尿病和心脏病的慢性病患者支付的医疗费。现在在美国，医疗费用上涨幅度很大，已成为政府面临的一个巨大的问题。州政府要研究更多的办法，和三家医疗保险公司合作，逐步解决因医疗费用上涨造成的巨大负担问题。

显然，投资增值是政府保险资金的重要来源，也是中国面临的重要课题，对此，我提了几个问题：

李问：我提两个问题。第一个问题是养老保险金投资主要在哪些领域？是证券、股票，还是直接投资生产领域？第二个问题是，医院、医疗保险金主管机构和医疗保险公司三者是什么关系，是否是合同关系？

主管答：美国整个养老金保险体系的投资计划20年来变化很多，最开始我们的做法比较保守，一般来讲是50%投资债券，50%投资股票。现在为了追求更高的经济效益，我们会投60%在股票上，40%在债券上。但股票投资又分为一般股票投资和房地产股票投资等等。债券也有很多种，有的是和通货膨胀挂钩的，有的是现金。

我们只和保险公司签合同，医院和保险公司怎么签合同，我们不管。我们在和保险公司谈判时的优势是我们的参保人群很庞大，可以将保险金价格相对压低。

李问：在美国是否每个州的公务员退休金都不一样？

主管答：是的，都不一样，加州的退休金比较高。

李问：公务员医疗保险，以中国为例，由于经济发展不平衡，中国政府会转移支付，将发达地区的钱补贴给欠发达地区，美国联邦政府有没有这样的政策？

主管答：没有，因为欠发达地区，消费水平相对也会较低。但如修路等费用，联邦政府会补贴，对低收入人群的饮食、医疗等必须消费，联邦政府也会有保障。

李问：在美国，彩票是否由政府部门管，资金是怎么分配的？

主管答：美国彩票的收入，主要给学校，因为学校收入比较少。

政府主导的社会救助

我们坐在加州圣塔克拉拉县社会服务中心宽畅明亮的会议室里，心情也显得舒畅和放松。迪娜女士及几位行政部门的主管接待了我们。在美国，县的性质属于派出机构，没有议会，不设行政首长，只承担州政府委托的管理某些社会事务的行政职能。而这个社会服务中心是全美的样板。

县社会服务中心的构成和职能是什么呢？

服务中心一年的预算大致是6亿美元。工作人员总共有2577人。这个县具有种族多元性的特点，很多不同种族，不同肤色，操不同语言的人都在这里居住。中心工作人员会讲21种语言。服务中心会根据服务对象的语言，派不同的工作者，为他们提供翻译解释。服务中心有4个部门。第一个部门负责老人服务。第二个部门提供福利（如医疗金）补助。第三个部门主要为受侵害的儿童提供保护和帮助。第四个部门是办公室，专门负责行政管理、资金管理、金融管理、人力资源管理等等。现在服务中心每月提供414个老人服务，平均223个报告是关于老人受侵害的个案。中心每月为17220个残疾人提供相关服务，每年为100万人次提供补助，为35个州县提供56万份食物。人们可以来机构免费领取这些食物。同时中心也会为老人，残疾人等提供送餐服务。县里对单亲家庭援助比较多，如果一个四口之家，每年总收入低于22350美元，或者是一个独居的家庭年收入低于10890元，都可以归纳为低收入家庭，可以申请第二部门的援助。此外，对一些单亲家庭，中心也会提供医疗资助。但大部分预算是放在第一部门的养老服务。

第三个部门的主要职能是收集受侵害儿童的报告，然后先把孩子安置到安全的地方，再就个案进行调查核实，从而确定下一步援助措施。

第四个部门，在总的预算中所占的比例最小，它的职能是协调运作前三个部门。

在县服务中心，6亿美元预算中由联邦政府拨款70-75%，州政府拨款20-25%，地方政府拨款10%，2557人都是公务员。

除上述工作外，服务中心还会拨款给社区做各种不同的项目。例如针对社區中的犯罪人员、社会冲突、残疾人的项目。对于流浪人员，服务中心会先联系有关部门为他们提供相关援助，在这个工作环节中，义工就承担了重要的角色。中心往往会安排义工送这些流浪者去有关部门接受援助。对于受侵害的儿童，中心有一些经常与儿童有接触的老师、顾问、义工，他们可以向中心反馈，使中心得以及时掌握儿童现在的情况。

在美国，由于各州之间差异较大，救助的标准也不一样。加州有58个县，在这个县100多万人口中，6人中就有1人接受救助。而救助金的55%以上用于低收入家庭，其中的85%用于孩子。

“弗利蒙”模式的启发

在全美历史最悠久的城市家庭资源中心——“弗利蒙”家庭资源中心，我们有机会从另一个窗口认识美国的社会救助和政府购买服务的状况。

这是在“弗利蒙”工作的“角声护家中心”华裔员工周虹女士对机构的介绍：

“我们‘弗利蒙公司是一家非盈利的慈善机构。主要帮所有在学儿童和一些65岁以上老人申请健康保险。由此开始，我们就会和学校、家庭联络。如果家庭有什么需要，我们会在各方面帮助他们。我们的同事轮流在这里工作帮助所有有需要的人。我们的同事会说阿拉伯语、印度语、韩语、西班牙语等十多种语言，每天会有不同语言的同事值班。我属于‘弗利蒙内的一家慈善机构。我们和政府有合作关系。我们机构的服务对象主要是华人。为那些离婚的、家庭暴力、有心理疾病或亲子关系出问题的华人提供心理辅导教育，教他们处理情绪，学会沟通。

‘弗利蒙家庭资源服务中心是所有提供类似服务中心最好的机构，在2000年被评为全美模范机构。15年前，我的老板组织了一些人，讨论如何帮助社区居民。我们的最早构想是在同一地点为社区家庭提供各种各样的便利服务，同时帮助一些相关的非营利机构，使它们得以发展。通过整合共享社区资源，将所有的社区服务整合到一起，机构间相互协助，及时回应社区居民的一些需求，探索出一些为社区家庭提供服务的有效方法。同时我们也希望能扩大‘弗利蒙的服务范围，向其他社区延伸，为附近三个城市的社区居民提供优质服务，使他们得到鼓励，给他们力量，使他们互相帮助。”

到现在为止，“弗利蒙”中心入驻了27家提供不同社会服务的机构。大家相处融洽，形成一个整体。中心代表受助者的利益，通过团队帮助、整合资源，及时解决他们的困难。虽然大家属于不同的机构，但我们不分彼此，共用一个网站。一进到市政府，就能够看到27家机构的名字。而且他们每个月都会在一起培训，来面对一些不容易处理的情绪。

“弗利蒙”的第一家机构主要帮助低收入家庭的儿童。在帮助儿童时，中心会有各种各样的项目。他们可以指导这些儿童申请食物券，寻找心理咨询。

以一个具体案例来说，2年前，有一个女性，她的丈夫抛弃了她和孩子，使她的生活陷入窘境。她在受到政府援助后，一直被别人看不起。所以她很希望能找到工作，用自己的工作养活全家，不再依靠政府援助。一次偶然的机会，他知道有我们这样一个中心，她突然发现原来有这么多机构可以帮助她，而且不仅能帮助她，还能帮助她的孩子，使她得以走出困境。

首先，她接受中心的心理辅导，而她的孩子可以放在“弗利蒙”儿童中心接受照顾。这样就能使她安心地接受治疗。同时，她的孩子也有学习困难，她不知道该怎么办。于是机构为她的儿子安排了特殊教育。然后，她被安排到中心的职业学校培训，并接受了简历填写、面试等技巧的培训。三个月后，她最终找到了工作，对生活重拾信心。这仅是一个个案，还有许许多多的家庭，通过各种方式解决了他们的问题。

每年到了报税的季节，“弗利蒙”还会提供免费的报税服务。很多低收入群体不知道如何报税，他们也没钱去雇人报税，中心这里就有很多义工义务为他们报税。只要是年收入低于5万美金的人，中心都免费为他们报税。“弗利蒙”差不多是最成功的一个免费报税中心。今年，中心已经为2000个家庭免费报税，退税金额达300万美元。

政府也希望通过“弗利蒙”，使陷入困境的家庭，不再需要依靠政府，通过中心的辅导，重新建立美好生活，使整个社区的居民都能和谐幸福。在这里有不同种族的人。如越南人、阿富汗人、菲律宾人、泰国人、黑人，还有盲人、聋哑人等残疾人等等。中心希望自己的服务能满足不同种族、不同语言、不同文化人的需求。中心还有很多不一样的活动。比如介绍大家买什么样的医疗保险，有什么样的学校可以让孩子就读等等。中心每个季度会组织27家机构的CEO召开会议来研究下一步的主导方向。在每个机构中分别选出5-7人来做一些具体项目的执行。根据不同的目的，建立各种不同的委员会，有的针对儿童，有的针对建筑围护等等。同时每个季度刊印一期通讯，汇报本季度的工作情况，以利于机构间的沟通。每年，领导团队都会做一个策略上的规划，评估过去一年的成绩，哪些地方做得比较好，哪些地方做得很不足。同时，机构会到各个学校，听取校长的建议，结合建议，调整下一步策略。

整整一个下午的学习和考察使我对“弗利蒙”的性质和运作模式有了全面深入的了解。这个中心是由政府投资建立的，中心内入驻的27家机构，有的是政府机构，有的是非营利机构。非营利机构想要入驻到中心，需要市政府考核通过，签订合约，才能入驻。中心主要为这些机构提供一个平台，不提供直接服务，并配有12名公务员，指导社区居民到各个机构寻求援助。这27家机构的收入主要依靠募捐。

显然，这是“政府搭台、机构唱戏”的样板，有点象为弱势群体提供社会服务的“超市”，使弱势群体有机会选择服务，并对机构的服务提出需求和意见。为了保证透明度，中心还有专门的注册会计师，每年有严格的报税，市政府可以据此了解各个机构的经济细节，并对此开展财务审计。

需要特别指出的是，非营利机构入驻“弗利蒙”是要支付租金的，当然这是优惠的租金。同时，机构开展服务也可适当收费，以保证服务的可续性和提升服务质量。在这里，非营利组织与政府的合作很愉快，很通畅，也给了我们很多的启发。遗憾的是，由于美国经济不景气，收入减少，这种服务正在收缩。穷人的不满情绪也在蔓延。在“弗利蒙”的救助登记申请中心，排着队的“穷人们”身边站着两个人高马大的保安，为的是防止情绪失控者闹事。我想，这难道不是“占领华尔街”的一个缩影吗？

三藩的职业援助计划

三藩市是旧金山地区华人比较集中的城市，市社会服务中心的华人雇员也比较多，大家的学习与交流显得热烈和活跃。

市服务中心每年的总预算是6.93亿美金，其中23%用于关于成年人和老人的补助；21%用于关于家庭和儿童的相关项目；12%用于流浪者救助；6%用于为低收入家庭儿童提供日间托管服务；38%直接以现金形式向受助人给予帮助。这38%的现金援助中，10%用于工作人员的薪水；17%用于对老年人的援助，12%为低收入者提供补助，12%用于儿童托管补助。

中心的社会救助除了对老人和孩子的特别关照之外，对弱势群体的职业培训和成人援助计划显得更具特色。

职业培训计划的对象是工作尚能自立，但技能缺乏、收入低。要提高他们的工作技能，能够有更好的收入，不再需要政府援助。要使他们从职员逐步成为主管，在此期间，中心会免费提供培訓，等受助者收入增加后，就离开中心的服务范围。

可以找公司安排受训者实习。如果实习后可以考进该公司，那么他们就成功就业了。这个过程大概需要3-6个月。受助者进入机构，首先要经过审核，评估他的需求从而确定下一步的培训方向；然后参加工作计划，来积累他的工作经验。中心希望他们能够通过培训，找到工作，不再依靠政府补助。

评估计划大概需要1个月时间。第一步，先做职业评估，确定受助者的职业方向；第二步，进行职业探讨，研究哪些公司，招聘哪些人，需要什么条件；第三步评估受助者的职业嗜好，比如有的人喜欢摄影，有的人喜欢编写程序，中心安排相应的培训，进一步确定受助者的职业范围，使其有足够的能力找到工作。

中心对服务对象的服务上限是48个月，这48个月是一生的，但可以累计计算。所以中心常常会提醒受助者，他们只有48个月的机会，要好好珍惜。

在48个月内，参加培训计划，如果是单身父母，每周必须参加32个小时的工作计划，其中20个小时是核心计划。比如正式去找工作，去参加工作培训。另外12个小时，可以去上课，参加心理辅导等等。普通家庭则必须参加35个小时的工作计划，除非有非常特殊的情况，确实无法参加培训，也需要得到机构批准才能请假。除此以外，如果缺席，受助者会被罚款，如扣去交通补贴、托儿补贴、粮食券等等。同时，也会为受助者提供托儿服务，但儿童年龄须在13岁以下。同时，也提供交通补贴、工作辅导费用、课本费等等。

中心还有心理健康辅导、药物滥用辅导、家庭暴力处理辅导，使有这些问题的受助者纠正过来。

此外，中心还有社会服务，服务内容包括：房屋补助，比如帮受助者与房东协商降低房租或寻找政府提供的廉租房。如果儿童在学校学分在两分以下，社工就会介入，分析学习成绩不良的原因，为儿童安排补习，帮助他们提升学习成绩。

中心还有客户权益保护机构，维护受助者的正当权益，帮受助者申请其他项目，提供法律援助。

中心还会帮助受助者克服听力、视力、智力等因素导致的学习障碍，安排特殊教育培训。

如果受助者通过培训计划、工作计划后得到了资历，中心还会安排事后服务。包括第二阶段的托儿服务，费用从州政府教育局提取，再补贴一年的交通费和五个月的过渡性粮食券、六个月的免费医保。

再说“成人援助计划”项目（简称CAAP）。

计划包含四个分计划，不同情况的人，可以选择参加四项分计划。中心对参加计划对象的要求是：首先必须是三藩市的居民，是18-64岁的成人（65岁以上的老年人归联邦政府管），要求单身（没有子女，若结了婚的需夫妻共同申请），财产和现金不能超过规定的限额。

第一个是PAES，个人就业援助计划。类似于职业培训。目标是通过计划，可以帮助这些人找到工作，独立生活，不依靠政府补助。参加这个计划，首先要经过审核期，审核期结束后，中心会给她安排一个就业辅导员。就业辅导员的工作就是协助他找到工作。同时，要关注他在身体、心理上是否做好就业准备。在此基础上，中心的就业发展部门会帮助他找到工作。如果他的教育程度还不足以找到合适的工作，就业发展部门会安排他参加就业培训计划。如果他的身心状态还没有达到工作要求，就会转介他去各种辅导员处接受辅导，知道他康复后，再转介回来，由就业辅导部门帮助他找到工作。如果中心分派就业辅导员给他，他的援助期限就从48个月缩短到27个月。如果受助者有租房，中心每月补贴422元；如果受助者没有地方住，中心为他提供免费的庇护所，给他床位，提供食物，每月补贴65美元。

第二个是CALM，联邦医疗现金补助。补助对象是那些有残障情况的成年人。这些人无法向联邦政府申请社会安全金，就来向中心申请医疗现金补助。在这个计划中，中心只提供现金补助。

第三个是SSIP，待审批的社会伤残补助金，就是可能你有资格向联邦政府申请社会安全金。社会安全金只有两种人有资格申请：第一个是65岁以上的老人，第二个是身心方面伤残很严重而没法工作的人。因为申请社会安全金有一段时间的等待期，在此期间，就由中心这个计划先为这类人提供暂时的补助。而且中心会安排社工，对这类人进行社会安全金的申请。

第四个是GA，一般补助。如果受助者既没有资格申请联邦医疗金补助，也没有资格申请社会安全金，没有准备好就业，就可以暂时先选择这个一般补助。一般补助的金额较少，需要付房租的，中心每月补贴342美元；如果无家可归的，中心提供庇护所和食物，每月补贴9美元现金。

满足你所需要的……

在距离华盛顿市区约40分钟车程一处绿荫环抱的幽静处所，我们考察了总部设于堪萨斯州的社会工作服务公司Socialworkp.r.n（满足你所需要的）驻东部机构。从事社会工作39年，已60多岁的公司主管JananFrey 女士给我们介绍公司的运营情况，而担任翻译的恰巧是来自嘉兴的留学生赵小姐。

该公司是全美最大的社会工作者服务公司，是一个专门从事社会工作中介服务的营利机构。公司主要负责雇用社会工作者，将他们派到需要社工的机构去开展工作。其服务地区主要包括：华盛顿、马里兰、弗吉尼亚等地区。

美国的社工基本上都有硕士研究生学历，社会工作研究的方向主要包括：临床社会工作、家庭和儿童、精神健康、社会工作政策研究、社会工作项目发展等等。社工一般会选择其中一个研究方向来确定未来的职业范围。还有一些社工只有本科学历，他们在机构工作和具有硕士学历的社工相比没有那么多的责任，但他们也要进行各方面的学习研究。在社工教育方面，硕士和本科学历的社工都要进行理论训练和实务训练。

社会工作专业硕士研究生必须要参加9个月的实务训练。实务训练的目的，是为了提升社工的专业技能，使他们尽快掌握实际的社会工作。在9个月的实务训练中会安排各个领域的实习训练，使他们在毕业时能够确定就业的方向。

在美国有不同的部门，在不同的阶段认证社工就业资格。美国五十个州的法律各有不同，认证系统也不尽相同。公司对华盛顿、马里兰、弗吉尼亞的认证程序比较清楚。社会工作协会要求社工学生在那些协会认证过的社工项目当中取得学位。

申请初级认证的学生首先要向认证部门提供成绩单、教授或机构的推介信，还要填写申请表、参加考试。考试通过经审核后才能得到初级社工执照。通过初级认证的社工需在高级社工的监管下进行工作。这个要求并非每个州都有，但在这几个州是这么操作的。社工考试一般是全国统考的，但每个州的分数线不尽相同。

申请高级认证的社工除上述初级认证的要求外，还需具备高级社工监管站出具的工作经验证明。在审核通过后，才能取得高级社工执照。所有认证体系都必须遵守认证法律开展认证工作。

在中国，社会工作正方兴未艾，学员们的问题也特别多：

学员问：如何成为一个社会工作者？社会工作者具体做什么？对社会有什么帮助？

主管答：学生拿到执照后就已成为一名社会工作者，他们可以到专业的私人或公共社工中介机构找工作。工作的机构包括：医院、军队、学校、社区、监狱等等，医院、老人院、精神病院他们都可以去工作。或者也可以到社会政策部门工作，专门制定社会工作政策和法规。基本上每个政府都设有儿童福利部门、家庭保护部门、精神健康部门，他们可以去这些部门工作。总之，只要涉及到社会工作的部门，社工都可以去工作。他们还可以去很多营利的、非营利的中介机构工作。非营利机构的工作资金一般由一些基金会或政府直接提供。

社会工作者最主要的角色是帮助案主寻求社会资源，代表案主与其他社会部门沟通，来获得资源，满足他们的需求。社工具体的工作有很多，比如在精神健康领域，首先社工会评估案主的需求，然后根据评估的情况制定个案管理计划。然后社工会整合社会资源，满足案主的需求。比如帮助他们寻找住所、资金补助、交通补助、心理矫治等等。

在医院，社工的地位和心理医生、药剂师地位相同，主要为病人提供各种就医咨询，维护病人的合法权益。

在社区，社会工作者主要代表社区发展社区中的社会服务，帮助社区弱势群体寻求社会资源，保障弱势群体的正当权益。

还有一些社工在政府部门制定社会工作的政策法规。

在美国，大部分社工是全职的，还有一部分是兼职的。其中有一些是平时不在机构，但可以随叫随到的。比如医院如果发生了一些紧急情况，需要社工干预，进行危机处理，他们就会给机构的社工打电话。社工可能会在电话里接受咨询，提供建议；也可能会直接赶到现场工作。

学员问：社会工作协会是非营利组织，那么它的工作经费由政府拨款，还是有部分来自社会捐赠？社工的工资待遇大致如何？

主管答：我们公司是营利的，我们主要帮助需要社工的机构来找社工。我们有网站，广告效果也很好，有很多社工会来我们这里求职。我们公司在美国是一家比较好的社工职业介绍所。我们不但不向社工收取任何介绍费用，而且发工资给社工，同时向需要用工的企业、机构收取费用。

在美国，东部和西部的社工工资较高。同一地区，为联邦政府机构工作的社工工资较高，私人机构和非营利机构薪酬标准也不相同，非营利机构的工资相对较低。城市和郊区的社工收入也不相同，南方的社工收入相对较少。平均来说，初级认证的社工年薪4万美元起薪，有些地方会有5万美元；高级认证或工作经验特别丰富的，年薪会有8万美元。

学员问：社工所做社会工作如何被评估？社工机构内部是否建立激励机制？

主管答：在美国，有专门的法律限定社工的权利，案主有权对不满意的社工服务进行投诉。在美国，没有统一的标准来评估社工的表现，但每个机构都有它自己制定的一套评估系统。总体上，每个州的社工都要按照当地的法律依法开展工作。制定法律的部门会制定一套非常严格的问卷给每一个社工，问卷调查涉及性格、职业伦理；甚至会调查社工是否有违章驾驶，而且不断学习，不断更新。

在美国，其实对社工没有很多的奖励政策。想做社工的人都是凭着自己的一份爱心。但是，在儿童福利部门，会有一些激励制度。比如他们有一个项目，就是为社工学生支付学费，但是这些受到资助的学生毕业后必须在他们的机构工作1-2年。

学员问：一般情况下，社会工作者的工作年限是几年？在政府机构工作的社工，工作年限是否比在非营利机构长一些？

主管答：一般社工的工作年限是30-40年，有一些从其他工作转入社工领域的人可能工作年限相对较短。还有一些人到四十岁才重新开始学社工，工作年限也会较短。另外，在政府工作的社工，因为政府部门的待遇较好，退休金也比较高，福利也比较好。而且去政府工作很难，一旦进去，就算是铁饭碗了。在联邦政府工作的社工，待遇在所有社工领域中是最好的。

我想，“满足你所需要的……”这不仅是一个公司的经营理念，也反映了社会工作的价值导向和职业定位，对中国的社会工作发展有很好的启发和借鉴作用：

一是美国有专门从事“社会工作”中介服务的公司，这是社工服务的发展方向，尤其以需求为切入点的市场化运作机制，具有很强的生命力和可操作性。

二是美国对“社工”的需求量很大，服务面广，已形成一个职业领域，其需求由市场来调节。“社工”的年薪一般在4-8万美元，属于中间水平。

三是美国的“社工”资格认证有一套国家考试制度，分为初级和高级，其认证过程特别强调实务性，而不仅仅是参加文化考试。而这恰恰是中国“社工”录用的“短柄”。

四是美国的“社工”有完善的法律制度来规范和约束。可以寻求服务，也可以对服务不满提出投诉。而法律是衡量一切的标准。

五是美国“社工”倡导志愿精神，秉承职业操守、责任心和献身精神，这是社工最基本的素质要求，否则是当不好“社工”的。

几点启示

（一） 通过对美国社会福利制度、社会工作状况、当前改革关注点、社会服务具体实践等内容的了解和考察，我认为一个国家的社会福利水平总体上应取决于其自身的经济发展水平和人口发展状况，社会福利、社会服务的提供具有明显的阶段性特征。当前我国正处在建设和谐社会的关键时期，如何构建一个具有中国特色且符合社会发展需要的社会福利体系是建设和谐社会的一个重要方面。

（二） 通过对奥巴马医改方案实施过程的了解，我认识到，任何一项涉及全社会的福利变革在资金来源上都要未雨绸缪，要提前准备好强有力的财政支撑。以加州为例，医改法案使医疗保险受众面扩大，由700万人增加到900万人，虽然政府支付的部分由联邦政府承担90%，州政府仅承担10%，但州政府承担的部分也达到20-30亿元，截至目前仍没有好的解决办法。因此，各级政府的财政支撑是社会福利变革必须的前置条件，必须提前解决。

（三） 目前我国社会福利政策体系尚处于低水平、不完善的阶段，实施上也具有浓厚的行政色彩，在一定程度上制约了社会工作的发展。应尽快健全和完善社会福利政策体系，逐步改变行政化实施手段，贯彻以人为本的理念，切实发挥社会福利政策的应有作用，为社会工作及其人才队伍建设创造条件，开辟空间。

（四） 长期以来，我国在计划经济体制下，实行的是国家和企业包揽包办的社会福利，即各种费用全部由财政和企业负担，职工个人基本上不交纳任何费用。这种非社会化、非系统化的运行方式带来了社会福利规模狭小，个人参与意识薄弱，发展不平衡等弊端。我国可以借鉴美国的做法，实行责任主体多元化的社会福利制度，由国家、企业、个人共同承担社会福利责任，分散社会保险风险，逐步形成一个国家、地方政府、民间福利组织和个人参与的社会福利责任主体多元化体系。

（五） 虽然我国已经成为世界第二大经济体，但社会福利的公平性、覆盖性更多地建立在人均财富上。基于这样一个基本国情，必须充分考虑建立适应“低水平、广覆盖”的社会福利体系，加紧进行社会福利的基本建设，向民众提供适度普惠型的最基本服务，逐步扩大社会福利的覆盖面。

（六） 最终建立“公平与效益”相結合的社会福利制度。改革开放以来，在市场经济的作用下，我国开始实行“效益优先，兼顾公平”的分配体制，这一体制极大地推动了生产力的发展。目前，美国正在走社会福利私营化的道路，体现了“公平与效益相结合”的发展方向。在我国现阶段，社会福利制度改革应继续坚持“效益优先，兼顾公平”，并逐步过渡到“公平与效益”相结合，最终促进整个经济社会的协调发展。