政府创新需“顶层设计”和“基层探索”良性互动

沈刚

中国正处在发展转型期的关键阶段，不但需要经济转型，也需要社会转型。当今中国社会呈现出经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新特征，社会管理的重心及方式，应当随之进行改革调整。改革开放的巨大成功，是否说明中国发展模式的定型？我们强调建设创新型国家，未来的创新之路如何？带着这些问题，《经济》记者采访了中央编译局副局长、著名学者俞可平。

“中国模式”并没有完全定型

《经济》：近年来关于“中国模式”或“中国经验”、“中国道路”的讨论受到了国外舆论界和学术界的格外关注，也成为海外研究中国的一个热点，您是如何看这一问题的？

俞可平：关于“中国模式”，我们可以从党的十七大报告中得到一些深刻的认识。概括地说，十七大报告最重要的精神是三个“一”：一面旗帜、一条道路、一个体系，即“高举中国特色社会主义的旗帜”，坚持走“中国特色社会主义的道路”，确立“中国特色社会主义理论体系”。如果从国际比较的角度看，中国特色社会主义道路，也可以称作“中国道路”、“中国经验”或“中国模式”，是中国在全球化背景下实现社会主义现代化的一系列战略策略。

“中国模式”也不同于西方发达国家的社会发展模式。“中国模式”与西方社会发展模式的区别也是极其明显的。在所有制方面：中国不实行全面私有化，而实行以公有经济为主导的混合所有制，公有经济仍然控制着国家的经济命脉，而且土地和森林、矿山等资源也不实行私有化。在资源配置上：虽然我们采用了市场经济，但政府调节和干预的程度比西方国家要强大得多。在政治上的区别就更明显：中国不搞多党制和议会政治，不搞立法、行政、司法的“三权分立”。在意识形态上：中国仍然坚持马克思主义在政治意识形态领域中的主导地位，但已经允许不同思想流派的存在。这些都是与西方发展模式的基本区别。但这并不是说在社会发展战略方面，中国与其他国家没有任何共同之处。“中国模式”的成功之处，恰恰就在于它是立足于中国的具体国情，充分学习和借鉴人类文明优秀成分的结果。

“中国道路”或“中国模式”的价值，我想主要体现在它拓宽了民族国家走向现代化的途径，丰富了人类对社会发展规律和道路的认识，促进了全球化时代人类文明的多样性发展。我认为，不能简单地把“中国道路”的价值，看作是为其他发展中国家提供了可供选择的发展道路。中国的国情太特殊了，建立在这种特殊国情基础上的“中国道路”或“中国模式”，恐怕是其他任何国家都不能简单地效仿的。

我还想特别说明一下：在我看来，“中国模式”或“中国道路”，并没有完全定型。虽然它的一些典型特征开始显现出来，但我们的现代化任务还没有完成，我们对“中国模式”仍然处于探索之中，可能探索的路途还很长。以为“中国模式”已经是一条成熟的现代化道路，既可解决国内发展中的一切问题，又可供他国模仿，这不仅过于乐观，对我们解决目前面临的各种严峻挑战甚至是有害的。

“顶层设计”和“基层探索”需良性互动

《经济》：改革开放以来，我们在政府管理体制方面做了大量改革，取得了巨大的成就，但也面临着严峻的挑战。这主要表现在哪些方面？政府管理创新的“顶层设计”和“基层探索”的关系是什么？

俞可平：经济的发展势必催生社会政治的变迁。在30多年持续的经济增长后，中国的现代化建设进入了一个新阶段，地方和基层的改革创新遇到了新的严峻挑战，一些令人担忧的现象开始出现了。例如，近年来，鼓励地方和基层改革创新的政策、制度和措施，已经远远落后于社会的实际需求。一些实际效果很好，完全符合科学发展并且深受人民群众欢迎的地方改革创新举措，迟迟没有上升为国家制度，从而得不到及时的推广；一些很好的基层改革创新实践，因为得不到上级的支持而不能持续；一些已经在其他地方得到推广的改革创新措施，在另一些地方却受到抵制和排斥。甚至，一些已被实践证明的优秀基层改革创新举措，并没有得到上级部门的积极支持和肯定，一些富有改革创新精神的地方基层干部，也因为其改革创新的探索受到了不公正待遇。凡此种种，都会严重挫伤地方的主观能动性和自主创新精神，弱化地方的改革创新动力。以“中国地方政府创新奖”过去10年的申报量为例，地方政府近年来申报的创新项目不增反降。

改革创新，应是时代最强音。但比较“中国地方政府创新奖”和“美国政府创新奖”，我们发现，在创新项目的申报数量上，我们比不上美国。过去10年，中国各级地方政府申请“中国地方政府创新奖”的数量是年均146个，美国则是1500多个，中国还不到美国的十分之一。

在中国这样一个充满社会多样性和地区差异性的大国，政治经济的科学发展和社会的整体进步，必须正确处理好“顶层设计”和“基层探索”的相互关系。作为中央高度集权的国家，事关国计民生和民主法治的重大制度改革，事关社会政治经济的全局性制度改革，只能由中央决策层规划，由中央统一推动。没有中央的权威性支持，最出色的地方改革举措，也可能会事倍功半，甚至功败垂成。因此，“顶层设计”在中国有着特殊的重要性。但是，“顶层设计”离不开地方和基层的改革创新探索，中央的许多制度设计和改革举措往往是对地方改革经验的总结和提升。

高层和基层的良性互动、政治和经济的增量发展、改革和创新的重点突破，不仅是过去改革成功的重要经验，也仍然是目前改革必须遵循的策略。不支持和鼓励地方政府的改革创新，不营造一种激励创新和竞争的制度环境，不仅会挫伤和扼杀地方的创造性和积极性，阻碍地方的发展，还必然会影响国家的整个制度设计，增大改革和发展的代价，降低中央的权威，削弱全社会的活力。因此，在强调“顶层设计”的同时，必须大力拓展地方改革创新的空间，鼓励地方政府大胆推进改革创新的探索，允许地方在科学发展方面展开良性竞争，为地方的多样性发展创造合适的制度环境，进一步增强基层社会的活力。

社会创新发展趋势

《经济》：建设一个创新型的国家，不仅需要创新型的政府和创新型的企业，同样需要创新型的社会。请您分析一下我国社会创新的发展趋势有哪些？

俞可平：根据我国社会发展的实际情况，结合近年来我国社会创新的重要实践，借鉴发达国家社会创新经验教训，我们可以看到社会创新的七条发展趋势。

首先，社會创新将成为政府、企业和民间三方合作的重要平台。由于中国的特殊国情，党和政府在社会创新中将发挥特别重要的作用，这是中国的社会创新区别于西方社会创新的重要特征。党和政府应当为社会创新提供宏观的制度环境，企业组织则主要为社会创新提供物质条件，民间力量将是社会创新的主力。换言之，政府、企业、民间三方对于社会创新来说，缺一不可。只有三方的团结合作，社会创新才能生机勃勃。

其次，社会组织和社会企业将在社会创新中承担日益重要的责任。

第三，各种新兴的组织形式在社会创新中正在起着特殊的作用。在西方发达国家，传统形式的社会组织的作用正在下降，而新生的一些组织形式则在社会创新中作用日益突出，例如形形色色的网络团体、主题团体和临时团体。在我国，由于所处社会发展阶段不同，传统组织形式的作用并没有下降，也处于上升时期，但新兴的组织形式的作用则已经开始在社会创新中变得更加突出。

第四，社会创新的领域将不断拓宽。随着公民社会的壮大以及政府将更多的社会事务交给社会组织办理，社会创新的领域将从传统的慈善救助、扶贫济困、社区自治等领域，扩展到生态、教育、就业、消费、养老、住房、卫生保健、疾病控制、能源节约、人口流动、动物保护、气候变迁、城市管理、交通疏导、体育竞赛、新闻传播等。

第五，社会创新的效益日益依赖于先进的科学技术。对于社会创新的效果而言，制度和人的因素无疑最为重要，但科学技术的作用显然变得越来越重要。特别是信息、通讯和网络技术，甚至像微博、脸谱、QQ等工具，也已经成为社会创新必须依赖的技术手段。

第六，社会创新将日益网络化。我们处在一个网络化的时代，网络已经成为一种创造性的力量。网络化可以大大增强各种创新行为的效果，使创新产生出连锁和传动效应。政府和企业各有自己的网络，政府创新和企业创新主要发生在政府网络和市场网络内。社会创新要取得更大的效果，也必须创建并且借重自己的网络。

第七，社会创新正在成为一种全球现象。从世界范围看，社会创新其实兴起的时间并不长，但是蔓延相当迅速。从欧洲到北美，许多政治家、企业家、民间人士和知识分子纷纷投身于社会创新。社会创新已经在西方发达国家成为重要的社会活动，一些发展中国家也开始重视社会创新。可以预期，社会创新将在不远的将来成为一种全球性的趋势。