“两会”之后话“预算”

周刚志

“透明度不足”可能是导致人大表决中反对票数增加的重要因素。

今年3月，十一届全国人大五次会议虽表决通过《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算的决议》，但是在收获2291张赞成票的同时，也收到438张反对票，在10个草案中为最多。据报道，2010年财政预算草案的赞成票和反对票数量分别为2391票与362票，2009年是2458张赞成票、317张反对票。财政预算草案的反对票正在呈现逐年增加的态势。对此，财政科学研究所所长贾康亦表示：“减税不够”，“透明度不足”，“支出绩效有待提升”，可能是导致人大表决中反对票增加的几大重要因素。

诚然，在本届人大的预算草案审议过程中，国有资本预算“扩围”等问题成为人大预算制度改革的“亮点”，赢得不少代表的赞许。但是，代表们反应最为强烈者，莫过于预算草案复杂难懂，难以切实行使监督权。然而，全国人大代表、湖北省财政厅厅长王文童在接受记者采访时提出，代表反映预算报告看不懂是因为大家有专业与非专业的区别，财政预算不需要每个代表都能看懂。他还认为：“外国的预算报告也不是全能看懂的，他们也只有预算审查委员会去搞懂，普通议员也不是全懂的。”从域外预算法制的实际情形来看，此种观点恐有失偏颇。

以美国为例，其财政预算过程开始于2月初国会收到总统提交的预算草案，3月参众两院预算委员会就有关议题召开政府内外专家的听证会形成预算方案并提交给两院全体议员组成的联合委员会，在中旬形成一个预算解决方案，即国会的支出计划。该方案要求参众两院的拨款委员会将财政资源分配给下属的13个委员会，下属委员会在其分配到的资金范围之内制定“拨款法案”，这就是美国政府各部门财政支出行为的具体法律依据。以美国弗吉尼亚州财政预算为例，其中各政府部门的支出细目、资金来源、授权依据均十分清楚明了，似乎并不存在因议员缺乏专业素质而“看不懂”等问题。

其实，近年来我国各级人大等相关部门正在积极推进预算监督制度的改革进程，以提升财政预算本身的透明度与公信力，强化预算监督的法律效力。而努力的方向主要有三：

第一种做法是完善部门预算编制制度。依据我国《预算法》之规定，各级政府预算可以分为“本级政府总预算”、“部門预算”、“部门单位预算”等三个层次，力求实现财政预算草案之完整性。尤其是“支出预算”，必须“涵盖所有的预算支出项目”，消除所谓“预算外支出”与“制度外支出”项目，这是人大预算监督的前提条件。

第二则是推进预算公开制度改革。《政府信息公开条例》规定，财政预算、决算报告乃是县级以上各级人民政府及其部门主动、重点公开的政府信息。财政预算之公开，不仅可以增强民众对于政府财政预算的认同感与参与度，更可增加人大代表及人大常委们的政治责任感和加强财政预算监督的积极主动性。

第三是强化违法责任追究制度。《审计法》规定，对于违反财政预算或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得，或者采取其他处理措施。但是，这并非违反财政预算行为的最终责任承担方式。违反财政预算的行为，除了已构成犯罪者需要承担刑事责任者之外，人大及其常委会还可以通过“罢免案”等方式追究其政治责任。此种财政预算违法责任追究制度之发展完善，可以提高人大预算监督制度的实效性，并最终落实其民主法治功能。