脱管的离岸社团,还能逍遥多久

毛丽冰

今年央视“3·15”晚会揭露了假借慈善名义敛财的“中华学生爱眼工程”，他们眼镜店内赫然挂着中国公益总会授予其负责人刘金顺“中国公益事业杰出人物”等称号或“荣誉”的牌匾。刘金顺能顺利闯过当地质量检测监督局、工商局的层层审核，并深入到教育局大肆行骗，都是靠其“中华学生爱眼工程”这个“遍及全国，背景和影响力极大”在香港注册成立的社团蒙蔽了大家的眼睛。

香港注册 内地运作

在爱眼工程的宣传册上，有份出自香港的注册证书，香港方面证实，2010年有一家“中华学生爱眼工程促进会有限公司”注册成立，公司性质是私人，注册资金一万港元，注册人正是刘金顺。而印制在宣传册上同一个编号的注册证书，“有限公司”四个字不见了，成了中华学生爱眼工程促进会。所以，在民政部民间组织管理局的名单上，并没有“中华学生爱眼工程”这个组织，也没在刘金顺所谓的上层主管部门中国初级卫生保健基金会注册。刘金顺打着中华学生爱眼工程的幌子通过三亿康发展有限公司卖眼镜，记者在北京市工商局网站上发现该企业状态显示的竟是吊销，吊销时间是2011年3月12日。一个虚构的中华学生爱眼工程就这样，套着慈善的面孔在全国各地上演着一出出圈钱闹剧。

“当他打着‘全国学生爱眼工程组委会的名头和相关文件来给我们看时，我们就相信了，没想到他背后竟然是隐藏着巨大的商业利益。我们和学校都是受害者，都被蒙蔽了。”当地教育局负责人表示。

2011年底，类似的一群组织引起了民众和相关职能部门的关注：它们是在香港注册成立的非政府组织，它们在内地注册了实体公司，主要在内地活动；它们以香港社团的名义，在内地运作时闯下了不大不小的祸，引发了问题却没有法律依据和具体职能部门对其进行监管。清华大学公共管理学院副院长、NGO研究所所长王名指出，这类社团经营方式的存在暴露出了很尖锐的问题——现行体制和法规还存在很大的漏洞，亟须完善。

在香港注册成立的这类协会，从法律上看，它是香港的NGO（非政府组织），清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜教授指出，从实质看它就是在其他法区内注册成立，却在内地开展业务的“离岸社团”。

既然是内地人士创办又主要在内地运作的组织，它为何要在香港成立？邓国胜告诉《经济》记者，由于这类机构在大陆很难注册，但香港的相关政策非常宽松，而且可以注册“世界”、“中华”等字号，这在内地几乎是不可能的。邓国胜指出，在香港注册NGO最大的便利就在于此——程序简单，而且名称比较随意，“这样，他们到内地来开展活动，就有了‘合法的外衣”。 类似在香港注册却在内地运作的社团不胜枚举——中国慈善国际联合会、中国管理科学发展协会、中国儒商总公司、中国产品质量协会，等等。

离岸社团在内地的生存方式大概有三种，社会团体、民办非企业组织和基金会。离岸社团的一个特点往往是境外注册，境内开展活动，负责人通常是一些内地居民和组织，实际上都是“挂羊头卖狗肉”，他们通过中介机构在外国和我国香港地区办理注册手续，但主要活动都是在内地进行。另外，这些离岸社团的一个突出特点是在名称上有误导性，他们往往都打着“国际”、“世界”、“ 中国”等招牌，看似来头很大，有的甚至采取与内地依法成立社团相同的名称，对公众进行误导。而其中相当一部分只是打着非营利的旗号，实质是想在内地挣钱，通过“国字头”、“世界级”等旗号招摇撞骗。

民政部民间组织管理局副局长杨岳指出，社会组织都应是非营利性组织，像不少组织都打着非营利组织的名义去宣传、招揽会员，实际上它所有的运作行为都是经营性行为，而且在牟取不当利益。邓国胜指出，离岸社团在内地开展活动，大多不用缴税，因为他们在内地本身没有合法身份，也没有正式发票。所以，他们的很多收费活动并不开具内地的发票，前提是会员也不在乎发票。即使有的会员或客户需要发票，部分离岸社团可能又在内地注册了公司，两个牌子同时用，通过公司开展经营活动。

离岸社团 无人监管

据统计，近三年来，民政部接到民众对离岸社团的举报有200多件，占案件举报总数的50%以上。根据举报，民政部将在香港成立的社团名称与在内地民政部门成立的合法名称做了对比后发现，这60多个香港社团的名称与正规社团名称类似或者完全一样。民政部民间组织管理局官员指出，这些组织成立之初就是为了逃避监管，通过乱发牌、乱评比、乱表彰等活动进行敛财。这些活动一方面严重损害了公民和一些法人组织的合法权益，另一方面也严重干扰了社会团体管理的正常秩序。

据了解，截至目前，在我国民政部门注册登记的社会组织已达44.8万家，而在境外和香港注册的离岸社团在内地基本处于不能登记、无法监管的空白状态。1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》，只规定了内地社团须强制注册和接受管理的条款，“离岸”就可以规避《社会团体登记管理条例》对登记条件、业务规范和地域限制的规定，在全国范围内自由活动，轻松逃脱监管。

王名指出，现行的《社会团体管理条例》对境外登记的那些组织在华开展活动是毫无法律管理依据的，离岸社团能在内地行骗，数量如此之多，就是利用社会团体登记管理的立法空白点，钻了法律的空子。他介绍，现行法律对境内的NGO管理比较完善，对境外在华NGO的管理也有相应可循的法规，但是，香港回归已14年，专门针对在香港注册的NGO却没有监管。据了解，在香港回归之前，香港NGO在内地运作按照《外国商会管理暂行规定》进行管理，与外国NGO管理办法一致；香港回归之后，由于“一国两制”分开治理的方针，相关制度建设却一直被搁置了。因此，直到目前，这类在香港注册的离岸社团在内地开展活动，因为没有进行登记而不能纳入正常的监督与管理，它们基本处于无法可依、无人管理的状况，除非严重危害国家安全，才可能有部门介入。

除了无法可依、监管不到位之外，王名指出，对香港NGO的管理并非监管部门不负责，问题在于多个部门共同管理，他们之间却没有相互协调的合作机制。他用“九龙治水”来形容问题所在。在内地成立的中国高等教育学会就遇到了 “李鬼”——一家在香港直接以“中国高等教育学会”名称注册登记的机构，在内地以开会收取会费的名义行骗。中国高等教育学会在维权时就遇到了很多难题，该学会相关负责人无奈地表示，没有一个部门表示它是能管这个事情的。

王名介绍，一个组织要获得完整合法性地位，必须要经过民政部门、公安部门、财税部门、劳动人事部门等机构的考核注册；如果要在中国内地开展活动，更要经过工商部门等机构的核准，涉及机构颇多。但是香港NGO却有其自身的特殊性，因为身份比较敏感，逐渐成为一个边缘问题，很多机构不愿意插手管理，因而大事化小小事化了，或者直接为其“开绿灯”。

法律界人士分析，部分离岸社团的敛财行为多通过另外注册公司完成，自认“受骗”的企业可以通过起诉这些公司来实现维权。而对受害的企业来说，它们多因顾虑声名而悄然不语，一如它们当初轻信那些虚名一样——作为民营企业，它们深知名声在“关系”社会里的重要性。

正是由于相关法制的不健全以及受害者的“吃哑巴亏”心态，香港NGO在内地才拥有了“特权”，不法分子才盯上了它。这类想拥有特权的组织甚至不用去香港注册，目前已有专门的代理机构通过中介注册社团，在内地可以直接办理。据调查，目前在境内要实现在香港注册社团很容易，从网络上就能找到很多可以办理此项业务的中介机构，这种恶性循环甚至已经形成了产业化运作。

遏制敛财先立法

不可否认，我国对NGO管理的漏洞还有很多。其中最突出的一点就是内地自己的NGO难以登记，而境外NGO想在内地登记也很难，一些社团只好辗转到香港注册。但我国现有社会组织管理的三个行政法规，主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，操作性不强，导致主管部门的日常监管难以发力，一定程度上“放过”了社团非法敛财行为。

针对离岸社团出现的这些问题，邓国胜呼吁，应该尽快纳入法制管理。王名透露，民政部等相关部门已针对《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》做修订讨论，要把在境内活动的各类境外社会组织都纳入监管的范围，解决无法可依的问题，从根本上遏制境外社团的非法活动，“对离岸社团的管理可能会有重大突破”。 而面对急速生长的社会组织，积极参与社会管理的现状与未来，制定一部社会组织方面的基本法律十分必要。它可以确立社会组织的法律地位，厘清社会组织与政府的关系，明确社会组织的工作范围、经费来源、管理手段和管理程序、监督主体和监督方式，利于以法律形式遏制社团非法敛财，更可促进各类社会组织创新管理方式，拓宽服务领域，实现健康持久发展。

王名指出，不能靠一部法律解决所有问题，他希望有单独的相关规定对香港、澳门NGO进行针对性地管理。他呼吁应制定《慈善法》，涉及如何参与、组织慈善活动，更重要的是如何对慈善组织进行管理。同时，王名也对制度的改善抱有极大信心，他认为，自从5·12汶川地震后，公众更关注慈善事业，媒体也集中进行跟踪报道，“虽然暴露出了各种问题，但这是一件好事，起码证明事情在不断朝着好的方向发展”。

邓国胜也建议，应降低公益慈善机构的登记注册门槛，激发社会活力；同时加大官办慈善机构的改革，加快去行政化步伐。只有这样，才能有法可依，做到依法管理。他介绍，国外的主要经验是轻登记、重监管，将境外NGO也纳入管理范畴，而不是无法可依导致管理被动和问题频发。我国应充分发挥社会力量进行监督管理，而不仅仅依靠政府部门进行监管，通过完善NGO内部的治理结构，促进NGO自律。还应发挥行业性组织的作用，制定行业标准与规范，促进其互律；寓管理于服务之中，通过购买服务等手段，在培育的同时，引导其方向。