投资融资政策在公路建设中的应用

胡欣

（一）我国公路建设投资历史回顾与改革进程，我国传统的投资体制是计划经济的产物，是以政府直接干预、决定一切、操纵全过程为特征的投资体制。传统的公路建设投资体制归纳起来有以下特征：

1.投资决策权高度集中在政府手中；

2.投入要素是计划安排；

3.没有投资责任约束。

改革开放后，公路建设投资与筹资体制有了大的变革，是全国投资管理体制的一部分，必然受到全国投资管理体制改革大框架的影响。我国投资管理体制改革是从党的十一届三中全会确定的改革开放的方针后迈开步伐的。其进程大体可以划分为以下几个阶段：

第一阶段，从1979年到1983年为起步和试点阶段，国家对财政投资实行“拨改贷”。

第二阶段，从1984年到1986年，重点是对项目建设实施阶段的管理体制进行改革。

第三阶段，从1987年到1992年，是以国务院颁布的《关于投资体制近期改革方案》（国发［1988］45号文）为标志，提出对投资活动的管理，必须符合发展有计划商品经济的要求，把计划与市场有机结合起来，重点对政府投资范围、资金来源和经营方式进行初步改革。

第四阶段，从1993年起到现在，是以邓小平同志南巡讲话为指针，各级政府进一步解放思想，突破旧体制，大胆创新，积极探索许多为公路建设筹集资金的好办法，扩大公路建设资金来源，加速公路发展步伐。许多省市对公路建设投资管理体制进行了改革，探索出不少新路子。主要归纳如下：

（1）改革公路投资方式，对高等级公路和大型桥梁、隧道实行有偿使用，并建立相应风险约束机制。

（2）拓宽公路建设投资、融资渠道，除向银行借款、贷款修路筑桥外，还积极引进外资，以及发行债券、股票等多种形式筹集资金。

（3）出售现有收费公路的全部或部分经营权（包括出售给外商），以获得的收入再投入新路建设，滚动发展。

（4）地方政府对辖区内原有公路（含国道、省道）作价入股与他人（包括外商）合作组建法人股份公司，利用外资改建旧路或修建新路。

（5）选择经济。效益前景好的高等级公路建设项目，经过明晰产权关系后，成立股份制公司，向社会发行股票，在金融市场融资。

（6）地方政府将公路建设与土地开发相结合，指定出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条件，与他人（包括外商）合作，建设公路，即所谓“以地换路”。

（7）少数地方政府将某些交通规费使用权（如交通建设基金、过路费、过桥费、客货运附加费等）交给企业（包括中外合资企业），用于建设公路或偿还借款。

（8）许多省市已建立或正在建立完善公路建设要素（资金、劳务、物资、技术、信息）市场，利用市场机制完成公路建设资源的优化配置。

（二）我国公路建设投资与融资操作实践改革开放以来，我国公路交通建设成就巨大，已初步形成一套有效的公路建设投资与融资管理体制。各地政府结合当地特点，创造了很多很好的解决公路建设资金短缺的有效办法。

1.加快公路产权制度改革，利用公路产权融资。

登姆塞茨认为，产权的一个主要功能是导引人们实现将外部性较大的内在化的激励。公路基础设施是公共物品，具有较强的外部性，基于此，我们就可以通过确认公路基础设施产权，然后在产权交易市场交易，将它的外部收益内部化。具体来讲，我们可以把每一个相对独立的公路和桥梁，按照相关法律组建公司，该公司的主业就是经营一条或多条相对独立的公路或桥梁，这就需要搞好产权界定，核实每一个企业的法人财产占用量，为理顺产权关系打好基础。在此基础上，尽快全面推行公路基础设施的产权交易。而要顺利地实现公路基础设施产权交易，就需要培育好市场主体，从而使价格能在资源配置中起基础性作用。

通过确认公路产权，我们就可以利用它来进行融资。首先，可以出售公路的经营权，取得相应收入再投入公路建设项目。交通部已经于1996年对公路经营权转让作出了相关政策规定，但在具体操作当中，在遵守相关法规的情况下，可以在具体操作方式上予以创新。如河南省平顶山市1997年1月由平顶山中亚路桥公司与香港路劲基建管理有限公司合作成立了“平顶山路劲许南公路（襄城叶县段）开发有限公司”，将全路段总长80公里（其中襄城段36公里叶县段44公里）作价4.4亿元人民币，中港双方各出资50%，中方以路产作为股份，港方出资2.2亿元人民币以港币（以当日牌价为准）支付，该路段共设置两个通行费收费站，以收取通行费的方式回收投资，每年收取的通行费扣除合作公司费用开支和公路养护费用及其国家规定的税费外，其余部分按合作协议商定的比例分成。又如广东省怀集县公路工程公司把水谷线怀集段34公里的经营权，以300万美元卖给香港恰富（中国）投资有限公司经营15年，并将回收的资金投入四连线的改造。其次，可以以旧路作价入股，组建合资公司。如广东省高要县公路发展公司为了把国道324线高要段24.2公里改建成超二级标准公路，高要县把旧路折价2 000多万元入股，由肇庆市公路局、香港新世界发展有限公司三方组成有限公司，负责对该路进行改造以及负责新路的经营和管理。

2.在特许制下组建特许公司，为公路基础设施建设开辟新的融资渠道。

以无追索权、有限追索权贷款方式进行的融资称为项目融资，以项目融资、项目特许合同为基础的投资方式称为特许制。它的目的在于保护公众利益的同时，保证投资者能获得具有吸引力的财务收益。它是在BOT基础上发展起来的。特许制遵循收益分享、风险共担，制定最低收费和服务标准，明确工作重点，建立评估系统等原则，在项目公司和政府之间签订特许合同。到1994年底，墨西哥的高速公路里程超过10 000公里，其中50％由特许公司建设、经营和管理，总投资超过100亿元。意大利是由22家特许公司经营着5 800公里的高速公路。西班牙是由11家特许公司经营着全国1 930公里高速公路。

针对我国公路基础设施建设的现状，采用特许制时需要注意三个问题。首先，选择好项目，所谓好项目就是那些回报高、风险小的项目。加拿大多伦多的107国道最终未能采用特许制就是因为项目投资风险太大的原因。其次，确定合适的特许条件，使特许公司和政府都能受益，好项目与特许条件有密切关系，特许条件可以改变一个项目的财务评价结果，可以使一个原来不被投资者接受的项目变成可以接受的项目，甚至是受欢迎的项目。第三，加强专业金融中介机构和工程咨询公司的发展。在国内资本市场尚不发达、金融中介机构能力较差的条件下，取得公路建设项目融资成功的关键还是首先要加强专业金融机构的能力。同时，在我国目前有关公路基础设施项目融资法律、法规还不健全的情况下，要将国内条件成熟的基础设施项目介绍给国内外资金市场，金融中介机构和工程咨询公司的工作尤为重要。工程咨询公司应首先按照国际惯例对项目进行评估和包装，金融中介机构可以此为基础从不同的资金市场为业主寻找有利的投资者。

3.设立公路产业投资基金。产业投资基金是首先出现于美国的一种特殊投资基金，它以个别产业为投资对象，以追求长期收益为目标，属成长及收益型基金，这类基金的主要目的是为了吸引对某种特定产业有兴趣的投资者资金，以扶助这些产业的发展。它是以市场收益为投资导向，以公众为募集对象，有利于筹集长期建设基金，增强投资预算约束，提高经济效益，强化投资风险机制。投资基金运作具有专家管理优势，能够有效组织居民投资，变无序投资为有序投资，大大降低居民投资风险。

公路产业投资基金是以国家股份为主，由政府设立的特定的部门作为国有资产的代表进行控股的。它一方面将会成为公路基础设施建设一种新的低成本的融资工具，另一方面将推动公路建设和经营管理向市场化转变的进程。

针对我国目前资本市场现状，设立公路产业投资基金很有必要。由于公路基础设施建设项目风险低、收益比较稳定，所以一方面可以把居民的储蓄转化为投资，从而拉动经济增长；另一方面，它还为以追求稳健为目标的基金，如保险资金、养老公积金、住房公积金等，寻找到一个可以投资的对象，防止把大量的资金都放在中央银行获取低息收入，提高这些基金的收益率。如智利是使用养老金来推动高速公路建设的。当然这个基金的设立，还需要国家相关政策、法规的出台、实施。并且需要运作这只基金的机构积极的学习海外基金运作的理论和先进技术，提高基金管理水平和投资回报水平。

4.公路建设推行股份制经营，有条件的股份公司争取在国内或者海外上市，向国内甚至国际资本市场融资。这其实就是变单一投资主体为投资主体多元化，变国家投资为国家和社会共同投资，通过股份制形式实现政府投资和民间投资并举。这样既可以减轻国家财政压力，又能在短期内筹集到巨额资金，加快公路建设速度。如佛开高速公路实行股份制，向沿线的企事业单位筹集到3亿元的建设资金。迄今为止，有外资介入的高速公路公司有5家已经在香港上市，分别是安徽皖通、深圳高速、浙江沪杭甬、江苏宁沪和四川成渝高速公路公司，共融资115亿元人民币。此外，尚有8家公路公司在国内上市，包括粤高速、延边公路、华北高速等，共募集资金58亿元人民币。

5.建立省干线公路发展基金，稳定干线公路建养资金的来源。建立干线公路发展基金制度，有利于建立公路建设的投资主渠道和规范对财政性资金投资公路建设的核算及监管。该基金需建立在专款专用的基础上，按照法制化、规范化的模式运行。

公路是现代经济社会发展的重要基础设施，是现代经济社会快速运作的先行，是市场机制作用于人类经济行为的首要物质前提。没有一个现代化的公路交通运输体系，就不可能形成一个完善的市场经济。而交通运输发达的前提，则在于建设一套完整的交通基础设施。交通基础设施包括公路、铁路、航道、管道、机场及其枢纽等。发达的交通基础设施建设需要投入巨额资金。因此，解决公路建设资金和公路建设资金的有效运作，将成为发展公路交通基础设施的关键。

（作者单位：南昌市公路管理局青山湖分局）