低碳倒逼城市融资模式转型

董露茜

晚上7点，北京华贸到国贸路口，车流“举步维艰”，这个堪称北京市最繁华的商业区之一，也是最让出租车司机头疼的一个路段。“全是车，进去就别想出来。如果城里每个人都开车，那绝对是场灾难。”一位出租车司机向《新财经》记者抱怨。

中国堵车的城市越来越多，时段越来越长，已经不仅限于一线城市，二三线城市的交通拥堵情况可能比预想中更加严重。一位旅居美国多年的华人回国工作后，非常不适应中国城市的交通设施，他对记者抱怨：“与美国城市四通八达的设计不同，中国很多城市进城和出城的路就那么两三条，车全堵在一起，费油费时间，碳排放不高才怪。”

减排从城市开始

根据世界银行的数据，部分中国城市人均碳排放已在全球最高之列。2010年，北京、天津、上海人均二氧化碳排放量分别达到10.1吨、11.1吨和11.7吨，接近或超过纽约人均10.5吨的水平，超过伦敦、新加坡、东京的人均排放水平。

原因之一在于，城市交通和基础设施不完善，交通成为中国城市人均碳排放高企的标志。世行一位印度裔经济学家告诉记者：“中国的交通不得不借鉴新加坡和欧洲一些国家的发展模式，以公共交通和步行代替小汽车，降低碳排放。”

中国城市的蔓延速度极快，很多城市的面积在十年内翻了一番，城市的低密度地区快速增长带来的问题，除了有增加通勤距离和私家车出行外，还有因为生活空间增大导致的家庭供暖、制冷和一般用电消耗带来的更高人均碳排放。

“未来五年，中国有两个既定趋势，第一，城镇化发展，30年前中国只有1亿8千万人口居住在城市，而现在50%的人都居住在城市，从现在到未来20年时间，中国将预计增加3.5亿城镇居民；第二，不仅在中国，整个世界都面临提高能源效率，降低碳排放的问题，实现经济可持续发展。”世界银行中国局局长罗兰德说。

罗兰德是在近日世界银行发布《中国可持续性低碳城市发展》报告媒体见面会上如此表述的，罗兰德说：“过去以碳排放为基础发展的模式已不可持续，煤炭、天然气和石油为代表的能源不可持续。2015年中国的碳强度要降低17%，而70%的碳排放产生于城市，因此要实现这一目标，城市走低碳之路刻不容缓。”

相关估算显示，城市产生的与能源有关的温室气体占总排放量的70%。世行报告认为，工业和发电是中国城市碳排放的主要来源，据估计这两项各占城市碳排放量的40%，其余的20%则来自交通、建筑和废弃物。

中国正迎来转型的关键期，政府已认识到低碳增长所面临的严峻挑战。2007年，《应对气候变化国家方案》要求，在地方层面采取缓解和适应气候变化的措施；2009年，胡锦涛主席提出2020年中国经济的碳强度要比2005年降低40%～45%；2010年，国家发改委选择了5个省区和8个城市作为低碳发展规划的试点；2011年，“十二五”规划则提出到2015年碳强度降低17%的目标。

低碳正在成为评估城市发展的一个重要新增视角。

重思城市融资结构

提出走低碳之路的城市在中国有很多，但真正做起来，则十分艰难，首当其冲的是资金问题。

由于低碳城市涉及到一系列选择，生产何种商品和服务、提供什么样的基础设施，居民消费什么产品，这涉及到政府、企业和个人。在中国，政府在城市发展中占据主导地位。

中国的地方政府属于全目的型政府，世界银行首席基础设施专家刘志分析说：“与西方发达国家的地方政府不同，中国地方政府不仅负责城市的公共基础，还负责经济发展，需要在短期经济发展和长期环境可持续发展上作出艰难抉择，这就存在制度上的不足。与此同时，中央政府对地方城建提供的直接财政支持极为有限。”

资金从哪里来？刘志认为，这并不是中国一家有这个问题，实际上发达国家也存在资金问题，毕竟，为了减排所作的努力，需要相当大的财政投入。

刘志说：“1994年中国分税制改革后，地方财政支出的职能比收入要大，城市化的发展速度非常快，面临巨大的提供基础设施的压力，需要的资金量大，只能依靠出让土地获得收入。通过出让土地满足城市化发展需要，其实与我们一直强调的紧凑型发展不相适应。”

刘志认为，地方政府过度依赖预算外资金，比如土地出让收入，这带来了很多问题，显然不可持续。目前城市的扩张速度也不能无限度持续下去，需要新的、更多的稳定的收入来源。在很多发达国家，城市重要的基础设施资金来源如物业税、不动产增值费以及市政借贷等在中国尚处于起步阶段，当前的市政财政体系，无论从长期还是短期来看，都会影响低碳城市行动的开展。

正由于中央对地方财政支持有限，地方执行中央政策的效果也大打折扣，加上地方政府众多，地方经济的迅猛发展和空间面积急速扩张使得中央在及时指导和监控方面越发困难。在刘志看来，仅仅凭借地方层面的关联效益，比如节约能源、减缓环境退化速度和提高城市生活质量等，都不足以确保地方政府采取有效行动建立低碳城市，中央政府需要给予地方足够的动力。

世行的观点是，决策者应该为中国创造可持续的、可供选择的融资模式，其中需要包括税收改革、增加债务和资本市场可进入性和改善上级政府财政转移支付的机制等。国家政府和城市还可以引入用于明确支持低碳发展的创新融资机制，如碳融资、环境或绿色债券及各种优惠的融资计划。

总的来说，中国现有的地方管理、市级财政和土地利用规划不利于低碳城市的建立，须进行改革。此外，民营部门参与的领域仅限于供水、污水处理和固体废物处理等少数几个领域，在基础设施融资方面参与非常有限。

“中国需要建立起强有力的激励机制，鼓励企业自己投资。比如改造现有建筑物，难度大、投资大，所以激励机制很关键。”世行能源专家卓力石总结道。