国土部吃了小产权房的闭门羹

张晓水

4月25日，《新财经》记者来到北京市延庆县张山镇上郝庄村，看到忙碌的工人穿梭于一排排3到4层的花园洋房间，这就是4月19日国土资源部（以下简称“国土部”）通报的5起违法违规占地案之一—延庆县张山镇上郝庄村小产权房建设现场。

小产权房建设依然热火朝天，记者获悉，小产权房的处理政策暂无雏形。

国土部新闻处处长龙兵在接受《新财经》记者采访时透露出国土部对小产权房清理方式颇谨慎。

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明在接受《新财经》记者采访时候表示:“处理小产权房非学术性问题，而是一个实践性问题。”

阻力重重

2月16日，李建勤表态2012年将试点处理小产权房问题。2012年全国“两会”上，国土部部长徐绍史再次表示，今年将一手抓调研，一手抓执法，为大规模清理小产权房作准备。

早在2010年初，国土部、住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）等14个部委就已联合成立小产权房整治处理领导小组；至2010年9月，领导小组将小产权房清理工作初步方案上报国务院，但国土部并没有公布后续进展；2011年开展小产权房问题专题调研还被列为“司局层面调研计划”之一，这项调研主要任务是国土部在2011年摸清重点城市小产权房分布、规模、销售、入住群体、利益分配等情况，为研究出台小产权房问题处理措施意见提供支撑。

国土部对试点城市的筛选并非一帆风顺。

国土部对于试点城市的选择也遭遇了地方政府的阻力和推脱。“选择试点城市，并不是外界想象的国土部拟一个名单，想对某个城市进行试点就能马上试点。”南京市国土资源局江宁分局局长戚建荣在接受《新财经》记者采访时表示，国土部必须要跟试点城市所在地区的国土资源厅达成意向后，才能进行试点。“如果地方国土资源厅不同意，国土部就要重新选择试点城市。”

本刊记者获悉，由于地方政府担心小产权房处理不当会引发更大的泛滥或带来政治风险，东部重点城市就以该市小产权房问题不突出为由，拒绝了国土部将其列为小产权房清理试点城市，国土部试点城市的筛选出现“流产”危机。

而基层在具体执法清理小产权房实践中，也面临着多重难题。“小产权房是违法行为，是要进行查处的。但我们面对现实情况时，不管是从情感角度还是从执法难度来看，把所有的小产权房都完全查处清理并不是一件很容易的事情。”戚建荣说。

面对小产权房清理工作，北京国土资源局延庆分局工作人员晓东在接受《新财经》采访时感慨道：“理想很饱满，现实很骨感。”

利益纠缠

目前，全国范围内的小产权房已遍地开花，2月29日，全国工商联房地产商会旗下的REICO工作室对外发布了《我国小产权房问题研究：问题与出路》的报告。该报告估算，1995年－2010年我国小产权房建筑面积累计约为7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8％。而具体到北京，在北京市的通州区、顺义区、昌平区、房山区、怀柔区、密云区等郊区县，分布着规模不菲的小产权房。

延庆区张山镇上郝庄村的小产权房要追溯到两年前。2010年5月，延庆区张山镇上郝庄村委会与北京广泽投资咨询有限公司签订合作协议，由上郝庄村委会提供村委会办公用房、村民宅基地和村集体建设用地，北京广泽投资咨询有限公司提供资金，合股成立股份经济合作社。随后，上郝庄村委会在未取得任何批准的情况下，占地动工建设，2011年7月，建设楼房51栋，占地113.63亩（主要为集体建设用地、林地）。

“多方利益牵涉使得小产权房有了独特的生存空间，小产权房直接在集体土地上开发建设，土地未经征用走招拍挂流程，不必缴纳土地出让金和相关税费，土地成本近乎为零，较低的售价对于购房人很有吸引力。对于村（镇）政府来说，建设小产权房获得的超额利益远远高于征地补偿费；对于农民来说，分享的土地增值收益也高于征地补偿。”江苏省溧阳市国土资源局工作人员蒋军政在接受《新财经》记者采访时表示，不必支付巨大的土地出让金造成“房价”相对低，所以在大量城市的城乡结合部区域，小产权房如雨后春笋般地“偷生”。

小产权房屡禁不止，归根到底在于城乡二元土地制度下的利益驱使，而城乡二元土地制度的改革呼声和大势所趋，又给小产权房的合法化留下了无限的想象空间。清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明对《新财经》记者建议：“要承认在农村集体建设用地上所建的小产权房的合法性，与非法占用农地建设的小产权房区别对待。要深化土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。”

清理思路

3月25日，国土部在其官网上公布，对于小产权房的处理将采取先清理后治理的方式，“在建和未售、侵占耕地的小产权房”是主要的清理对象，在蒋军政看来，在小产权房试点城市选择屡屡碰壁的情况下，这或许是一个符合现状的解决思路，具体是，地方国土局按照楼房是否符合土地规划、建设时间等因素来判断是否是小产权房，然后由人民法院对小产权房进行法律判决，如果建设小产权房企业和村委会不服从判决，那么由公安局介入并实行“强制拆迁”。

地方政府对小产权房试点的抵触，并非对小产权房的认可，地方政府努力探索各种小产权房问题的解决之路。“在符合土地利用规划的地区，探索在征收土地后补交土地出让金，按经济适用房政策发证，用禁止上市交易的办法来处理小产权房。”山东省国土资源厅一位不愿透露姓名的工作人员对《新财经》记者表示，很多地方政府也倾向于把小产权房变为保障房，这样既完成中央政府下达的保障房任务，也是解决小产权房的重要出路。

但中国人民大学土地管理系主任严金明对此举并不认可，他认为，小产权房“转正”为保障房符合地方政府的利益，但违背了保障房建设的初衷。因为保障房主要是为了保障那些需要保障的人群，而一部分拥有小产权房的人并不属于保障人群，从根本上破坏了社会公正和公平原则。

小产权房屡禁不止源于上述多方利益的牵扯，解决小产权房的实质就是利益分配问题，即如何分配土地利益，使得各方利益均达到最大满足。华远地产原董事长任志强曾提出建议，要淡化小产权房建设用地的集体所有制并非国有土地性质，允许城市和城镇周边的集体性质土地和小产权房的长期存在，在房价较高的一线城市试点，建立城乡一体化土地流转市场，赋予农民集体土地流转权，使小产权房转变为合法的商品房，参与到城市住房供给体系中。