规范性文件备案审查进入法制化轨道

蒋天伟

《规定》体现了人大立法从单纯重视制定新法到同时关注法规执行力、可行性等影响法规质量和生命力的因素的转变。

4月19日，上海市十三届人大常委会第三十三次会议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，并将于7月1日起施行。《规定》从调研、起草、列入立法计划到正式形成草案后的审议、修改、通过，历经四年多时间，其实施有助于更好地将本市规范性文件备案审查工作纳入法制化、规范化的轨道。

立法背景：保障人大依法行使监督职权

规范性文件备案审查是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权。宪法、地方组织法、立法法都对人大常委会规范性文件备案审查作了规定。全国人大常委会于2006年制定的监督法专设一章，对规范性文件的备案审查作出了更为详细的规定，并授权省级人大常委会对县级以上地方各级人大常委会规范性文件备案审查的程序作出具体规定。

上海市人大常委会的规范性文件备案审查工作原来所依据的审查办法位阶较低，与立法法和监督法的要求不相适应。为了更好地贯彻落实立法法、监督法，亟需制定一部专门的地方性法规。为此，本市参照立法法和监督法的有关规定，制定了这部较为全面规范市人大常委会规范性文件备案审查工作的地方性法规，这既是贯彻实施监督法、落实监督法的法定要求，也是法制层面保障市人大常委会依法行使监督职权的一项重要制度建设。

我国是单一制国家，法制统一是我国社会主义法制的重要原则。我国立法制度为二元体制，人大与政府依据宪法、法律在各自的职权范围内享有不同的立法权。我国法规范的层面较多，所立法规范数量较大，为实施法规范而制定的各类不属于法规范的规范性文件数量更为庞大，尤其在地方立法中层级较低的各类规范性文件与上位法律、法规之间不衔接、相冲突的情况仍有发生。而《规定》的施行将有助于市人大常委会有效开展规范性文件备案审查，确保规范性文件与宪法、法律、法规相一致。

同时，规范性文件的内容往往涉及社会关系的诸多方面，影响着公民、法人和其他组织的合法权利与义务，其内容是否合法、适当，对于群众的切身利益关系重大。通过制定地方性法规促进规范性文件备案审查工作的有效开展，对于保障和维护广大人民群众的根本利益也具有重要意义。

亮点解读：从单纯重视立法到关注法规执行力

清晰界定报送备案范围。《规定》第三条将规范性文件的特征总结为三点：一是涉及本市公民、法人和其他组织的权利、义务；二是具有普遍约束力；三是在一定期限内可以反复适用。第三条同时还对规范性文件作出了归类：（一）市人民政府规章；（二）市人民政府发布的决定、命令；（三）本市地方性法规授权市人民政府及其相关工作部门制定的与本市地方性法规相配套的规范性文件；（四）区、县人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；（五）依法应当向市人大常委会报送备案的其他规范性文件。值得注意的是，列入备案范围的规范性文件必须首先同时具备第三条所总结的三项特征，并且在形式上属于具体列举的五种情形之一。

此条款是经过多次审议修改后，最终形成的表述，忠实地体现了上位法的要求，既避免了因规定过于原则、模糊，造成界定不清，又不会因为简单列举而造成挂一漏万。

本市地方性法规中，对一些涉及政府职权中的操作性事项，出于增强操作性、保持法规适当的体例结构等方面的考虑，往往作出授权市政府或政府主管部门根据法规制定具体办法的规定。此类文件未必以政府规章或决定、决议的形式出现，但由于这类文件是政府部门为实施法规制定的配套性规范，是以地方性法规为依据、由地方性法规授权制定，属地方性法规立法工作的延伸部分。因此，《规定》将“本市地方性法规授权市人民政府及其相关工作部门制定的与本市地方性法规相配套的规范性文件”列入报送范围。在起草设计这一制度时，法工委参考了全国人大常委会委员长会议“关于法律配套法规制定的工作程序”的有关规定，将重视与法律相配套法规制定的精神平移到了地方立法中，体现了人大立法从单纯重视制定新法到同时关注法规执行力、可行性等影响法规质量和生命力的因素的转变。这也是《规定》相比兄弟省市同类立法更有新意之处。

规范主体避免多头报送。在《规定》起草阶段，备案报送制度曾规定为，政府及其相关部门制定的规范性文件分别由市政府法制机构和市政府办事机构报送备案。但在审议中，相关部门提出多头报送容易出现责任不清、误报漏报的情况。为此，法工委多次组织相关部门协调，最终形成了《规定》第五条：市政府及其相关工作部门制定的规范性文件，统一由市政府法制办报送备案；区、县人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定，由区、县人大常委会办公室报送备案。从而避免了多头报送，使得报送主体更加明确。

明确备案审查职责分工。市人大常委会是规范性文件备案审查主体，根据地方组织法的规定，结合本市开展规章备案审查工作的实践，专门委员会既具备为常委会承担规范性文件审查的法律地位，又具有专业性强、信息较为丰富等优势，能保证市人大常委会备案审查工作的质量和权威性。因此《规定》第六条明确专门委员会按照职责分工对规范性文件进行审查。同时，法工委作为常委会的工作机构，负责规范性文件备案审查的具体工作，如对报送备案材料核对，分送有关专门委员会审查，综合汇总专门委员会的审查意见并按规定研究处理，做好与制定机关的沟通、催办、协调和研究等具体工作。

充实备案审查力量。规范性文件覆盖面广、调整社会关系复杂入微，仅靠人大自身力量投入审查工作不免力有不逮，因此有必要整合社会资源参与解决审查工作中出现的具体问题。为此，《规定》第七条规定，专门委员会审查规范性文件时，根据需要可以采用邀请专家参与审查工作、举行听证会等多种方式进行审查。这就为审查中利用好专业资源、社会智库，尤其是挖掘市人大代表中各类专家和专门化人才资源提供了依据和保障。

公开备案审查情况。为使市人大代表更全面地了解市人大常委会的监督履职情况，《规定》还要求市人大常委会应当每年将规范性文件备案审查情况的报告印发全体市人大代表。向代表通告备案审查情况，可以在广度和深度上增进市人大代表对政府及其工作部门作出抽象行政行为情况的了解，为市人大代表更好地履行监督职责服务。

贯彻实施：重在坚持严谨务实

如何贯彻执行好这部地方性法规，真正促进规范性文件备案审查工作的有效开展？市人大常委会有关领导指出，一方面需要细化工作层面的各项制度，做好衔接和法规施行前的必要培训；另一方面更需要人大与政府各个部门在今后的工作中做到求真务实、一丝不苟，认真履职、积极探索。政府部门在报送备案工作中需要贯彻自觉接受人大监督的理念，人大专门委员会和常委会工作机构在具体审查工作中要坚持严格与审慎并重，真正确保维护法制统一、保障群众利益。