政府低碳管理的国际经验与启示

任小凯

【摘要】在推进低碳经济的进程中，美国、日本、韩国等国家政府充分发挥和强化低碳管理的作用，明确战略目标、完善法律框架、加强制度建设、实行激励政策、推行“绿色新政”等，这对我国完善政府的低碳管理行为，推进低碳发展有着重要的参考作用。

向低碳经济转型已经成为世界經济发展的历史性大趋势，随着2011年11月国务院通过《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，我国低碳发展已经进入行动阶段。其中，政府完善的低碳管理体系在推行低碳经济进程中起着重要的主导作用。强化低碳管理，完善低碳管理体系是政府发展低碳经济的重要手段和根本保障。合理借鉴国外的低碳管理经验与启示，结合我国的低碳管理实际情况，构建完善的低碳管理制度与体系，是摆在发展低碳经济面前的一个现实课题。

一、部分国家政府实施低碳管理的主要举措

（一）美国

美国虽然没有加入《京都协定书》，但近二十年，美国十分重视节能减碳。美国政府在寻求一个综合、平衡和对环保有利的能源安全长期战略中，走低碳经济发展的道路可能成为美国未来的重要战略选择。

1. 建立低碳管理机构

美国政府推动低碳建设取得成功的关键是政府制定了明确的温室气体减排目标，并且为了确保各项目标的实现，成立了低碳管理机构。美国的能源部能效和可再生能源局（EERE），这是部内最大的一个局，有两个综合办公室：规划和预算办公室，管理和运行办公室。部门下设有五个市场部门：工业技术办公室、电力技术办公室、交通技术办公室、建筑技术和商务办公室、联邦能源管理办公室，设有六个区域办公室，分别在亚特兰大、芝加哥、波士顿、费城、丹佛和西雅图。它的职能是保障公共和私人部门的能源安全、环境质量和经济活力。

2. 制定低碳政策法规

一直以来，美国十分注重通过制定法律法规来引导清洁能源、可再生能源的发展。如美国早在1990年就实施了《清洁空气法》；2005年通过了《能源政策法》；2007年7月美国参议院又提出了《低碳经济法案》。在奥巴马上任后，进一步加大了对政策法规的制定，众议院通过了《清洁能源安全法案》；2月美国又正式出台了《美国复苏与再投资法案》，投资总额达到7870亿美元，主要用于开发新能源，如发展智能电网、高效电池、可再生能源（风能和太阳能）、碳储存等。这一系列法律法规的颁布为美国低碳经济发展提供了较为完善的法律支持和保证。

3. 通过财政激励政策推动节能工作

美国政府建立了鼓励节能的自愿性能效标准，推广具有自愿性能耗标识的节能型产品。最为典型的是美国环保署（EPA）和美国能源部（DOE）联合推动的“能源之星”项目，能获得“能源之星”标识的产品一般都超过了该类产品相应的最低能源效率标准。在促进自愿性能耗标识产品的大力推广方面，美国联邦政府制定了“采购要求”，其规定所有美国联邦机构只能购买具有“能源之星”标志的高能效产品，而且政府办公楼也都要在符合建筑节能标准的基础上采用更先进的建筑节能技术。为了鼓励居民购买节能产品，美国政府采取了多种激励措施刺激普通消费者购买“能源之星”认证的产品。如联邦政府、州政府、电力公司等公用事业组织投入了大量补贴经费；各州政府根据实际情况，分别制定了节能产品税收减免政策；一些贷款机构还对居民购买“能源之星”认证的住宅提供了利息抵押贷款服务等措施。在政府的带头下，经过相关部门对节能工作的诸多培训和宣传，节能意识已经逐步在居民心中树立起来，节能也成为美国社会的时尚追求。

（二）日本

继英国率先提出发展低碳经济、丹麦率先提出建设低碳示范城市、挪威提出建设低碳国家之后，日本政府率先提出了要创建低碳社会，声称欲引领世界低碳经济革命，把日本打造成为世界上第一个低碳社会。

1. 制定低碳战略规划

日本政府把低碳战略置于国家战略高度。在2004年4月，日本环境省设立了“面向2050年的日本低碳社会情景”研究计划，重点研究日本在2050年构建“低碳社会”的情景和路线图，并在技术创新、制度变革和生活方式转变方面的提出了具体对策；2007年6月，制定的《21世纪环境立国战略》中指出，通过推进循环型社会、低碳社会和与自然和谐共生的社会建设，从而克服地球变暖等环境危机，实现可持续社会的目标；2008年5月，环境部又提出了“面向低碳社会的12项行动”，这12项行动涉及到交通部门、工业部门、能源转换部门、住宅部门以及相关交叉部门，每一项行动中都包含着未来的目标，并对实现目标的障碍分析，提出相应的战略对策；同年6月，时任日本首相福田康夫又提出了防止全球气候变暖对策的“福田蓝图”；同年7月又制定了具体的“低碳社会行动计划”，明确将低碳社会作为政府的长远目标和未来的发展方向；2009年6月，又提出应对气候变化新对策等应对气候变化的重大举措。这一系列的战略规划都极大地推动了日本低碳经济的发展，为日本创建低碳社会打下了基础。

2. 培养民众的低碳意识

低碳社会的实现不光需要制定一系列战略规划，还要不断鼓励社会大众对国家低碳战略的积极参与和支持。为此，日本政府打出了连环拳，来推动二氧化碳排放的“可视化”方案。日本政府从2009年实施了“食物运送里程”和“碳足迹”项目，用来测定产品从生产、运输、消费直至最终废弃的整个生命周期中的排放，这样消费者就可以很清楚的了解到自己每天所购买的产品和享受的服务中温室气体的排放量，以便促使自己更低碳地消费和生活。日本政府还推出了“碳中和”政策。日本政府希望借此来提高公众对低碳理念的认识。最近日本还建立了“低碳积分制度”，日本民众在选择购买节能商品或者服务时，对购买符合一定节能标准的空调、冰箱和数字电视的消费者返还积分，这些积分可用于兑换消费券。日本政府的种种举措，让社会民众清楚地知道自己在生活各个环节里分别排放了多少温室气体，而且如果要减少这些排放需要花费多少费用，希望以此可以唤起日本民众低碳意识和生活方式的变革

（三）韩国

在国际金融危机的背景下，主要发达国家纷纷将发展绿色经济作为恢复增长、抢占未来发展制高点的战略选择。韩国在新兴经济体中先行一步，目前，在李明博的主导下韩国正在进行着绿色新政，并且率先制订了《绿色增长国家战略》。韩国的“绿色”意识及其思路做法对我国有重要的参考价值。

1. 将“发展绿色经济”确定为国家战略

制定《绿色增长国家战略》和首个五年计划是韩国“低碳绿色增长”政策的重要举措。《绿色增长国家战略》确定了韩国2009至2050年绿色增长总体目标和具体政策，核心内容是大力发展绿色技术产业、强化应对气候变化能力、提高能源自给率和能源福利，全面提升绿色竞争力，到2020年跻身全球“绿色七强”，2050年进入“绿色五强”。

2. 启动“绿色新政”，推动低碳经济发展

为了拉动国内经济，2009年韩国政府提出了“绿色工程”计划，即未来四年内投资50万亿韩元，开发36个生态工程，这样就可以创造大约96万个工作岗位，这一计划被称为“绿色新政”。

绿色新政的“绿色”主要指社会基础设施、低碳高效的工业技术和环境友好型生活这三方面的内容。低碳项目包括开发中的铁路、大规模运输、高效燃料的车辆、清洁燃料、能源节约和环境友好型建筑。仅这些措施的投入就占国民生产总值的1.2%，这表明韩国已经符合二十国集团经济体的要求，应该在低碳战略上花费国民生产总值的至少1%。韩国计划的另外三个主要项目是改进水资源管理和生态保护，包括四条主要河流的修复、修造中小型的水坝和恢复森林。2009年7月，韩国政府宣布设立一个为期5年的绿色成长投资项目，从根本上把绿色新政纳入国家的5年经济发展规划，并将在同样的优先领域花费600亿美元以降低碳依赖和改善环境（见表1）。

因此，韩国“绿色新政”的实质是以低碳绿色产业化体现绿色发展，即将“环境与发展”从对立与冲突关系转向共存共赢关系，最终实现环保与经济发展的良性循环。

3. 开展“绿色生活革命”，积极参与“绿色合作”

开展“绿色生活革命”，打造全球绿色增长模范国家。打造绿色国土和绿色交通，扩大资源循环型开发方式，打造绿色城市，建立以公共交通为中心的绿色交通物流体系；提高民众生活质量，利用废旧资源和生物能源建设绿色村庄，实施“碳积分制”；开展同东亚国家的绿色合作，将绿色国家开发援助（ODA）比重由2009年的14%提高至2020年的30%和2050年的40%，并积极参与国际社会绿色合作，提升韩环境绩效指数（EPI）等国际绿色增长指数。

二、国外经验对我国政府推进低碳管理的启示

（一）树立低碳发展的理念

国际上众多国家的经验与实践表明，低碳经济这一新模式需要低碳政府扮演好引导者的角色。所以政府应先行垂范、厉行节约，树立低碳理念，并通过价值引导，营造重视节约能源资源、减少碳排放的良好社会氛围。对我国而言，贯彻落实科学发展观并在社会上促成低碳发展的共识，使各级领导和公众了解什么是低碳经济，为什么要发展低碳经济，怎样发展低碳经济，是强化政府低碳管理的重要前提。

（二）制定低碳发展国家战略

以日本、韩国等国家为例，都将发展低碳经济提高到了国家的战略高度，政府要适时提出发展战略，制定中长期规划。因此中国政府要在认真分析各国低碳发展的经验和走向的基础上，结合本国的国情和未来发展的需求，在适当的时机提出国家低碳经济发展战略，对中国的低碳经济发展进行全面规划、部署和推动，统领绿色经济发展。

（三）完善低碳相关的立法、财政激励

纵观世界各国，关于低碳经济的立法工作都受到了特殊的重视。积极发展低碳经济，不仅有利于我国抢占未来国际经济竞争的战略制高点，而且可以在国际上树立负责任大国的形象。目前，我国已经制定了一系列的法律法规，如节约能源法、可再生能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法、草原法、森林法和民用建筑节能条例等。这些法律法规对我国低碳经济的发展都起了很大的作用。今后我们要继续完善法律法规，并制定相应的财政激励措施，以实现我国减少碳排放的目标。

（四）积极参与国际合作，推进低碳技术创新

目前，低碳技术的开发已成为世界科技前沿的一个重点领域，每一个大国都把先进的低碳能源技术作为根本战略，加大了这方面的投入。在2009年博鳌亚洲论坛的年会上，温家宝总理在作《增强信心，深化合作，实现共赢》的演讲时指出，要推动“绿色”合作，促进亚洲经济的可持续发展。为此，我国在政府低碳管理创新中，需要加强低碳技术的国际交流合作，引进学习先进的节能技术、提高能效的技术和可再生能源技术，推进我国在低碳技术方面的发展。

参考文献

[1] 陈小春.低碳经济与公共政策研究[M].长沙：湖南大学出版社，2011.

[2] 吴可亮. 简析韩国”低碳绿色增长”经济振兴战略及其启[J].经济视角，2010.

[3] 赵雪珂.日本发展低碳经济对我国的启示[J].环渤海经济瞭望，2010.

[4] 宋言奇.以低碳社会促低碳经济发展[J].江南论坛，2011.

[5] 亦冬.发达国家推动节能减排的主要做法及启示[J].国际技術经济研究，2007.

作者简介：任晓凯（1984-），男，汉族，山西运城人，湖北工业大学经济与政法学院硕士研究生。

（责任编辑：赵春晖）