以“COSCO BUSAN”轮事件论提升我国水上交通公共管理水平

胡希臣

摘 要：通过分析评估发生在美国旧金山船舶碰撞大桥事故的应急处置、事故和污染调查以及后续处置等一系列措施，对比

我国目前现存的水上事件应急体制、机制和程序，以及在我国发生类似事件的处置情况。

关键词：交通运输 公共管理案例

事件背景回放

2007年11月7日0830时，德国籍船舶“COSCO BUSAN”轮在浓雾中（能见度为200－400米），由加利福尼亚州奥克兰港始发，航行中触碰旧金山-奥克兰海湾大桥。触碰导致“COSCO BUSAN”轮左舷一个大的开口（100×12英尺），距水线以上210英尺，开口导致约53653加仑的燃油溢入旧金山海湾并沉积于周围的海岸线。

由于事故性质非常严重，美国政府成立了由海岸警备队、加利福尼亚州政府、船东三方为核心的应急指挥中心。针对此次事故，美国运输安全委员会进行了独立调查，司法部门进行了刑事调查。

事件公共处置分析论述

1、应急处置及机制的完善

1.1事故初步评估和行动启动

海岸警卫队在事故发生后34分钟内与油污应急反应力量展开了行动。大桥的三角洲桥跨在事故后34分钟内得以评估，油污应急反应小组在事故后65分钟内靠上“COSCO BUSAN”轮。应急指挥中心在事故后1小时15分钟内成立。应急指挥中心成员、加州现场协调员和油污责任方的第一次正式会议直到下午4点才召开，但并没有影响已经开展的油污应急行动。

1.2油污控制、防污措施、油污清除和处置

根据加州溢油反应组织对旧金山地区应急预案的要求是：溢油应急器材应在2个小时内准备完毕，6个小时内运到溢油现场。第一个到现场的应急反应组织是在１个半小时内，第二个到现场并开始行动的是另一个油污清除公司，在2个小时内到现场的，两个组织都比要求的6个小时提前抵达现场。加州运输部代表在事故后69分钟内到达大桥损坏现场。油污应急反应办公室海岸线油污清除评审小组在事故后3个半小时内开始了岸线评审工作。

1.3应急反应中存在的不足

发现或事故报告中的不足。旧金山海岸警卫队值班未能及时报告事故导致向国家应急中心及加州应急办公室的通知延迟了1 个小时。

旧金山地区的应急预案及反应处置情况。旧金山地区应急预案是基于旧金山港可能的最恶性的污染事件而制定的。但其中未包括油污应急反应程序，其原因是溢油事件相对于其他有害物质事件发生的概率很低。在COSCO BUSAN轮事件以前，旧金山市应急管理部门从没有与海岸警卫队在溢油方面合作过。这也是其应急预案的反应时间与实际应用的时间有较大宽裕的结果。起初一些未经专门培训的当地市民被呼吁参加志愿清污活动，这违背了加州法规“所有涉及有害物质工作的工作人员必须经过专门的培训”的规定，所以志愿者需要24小时的培训，在油污发生后的第5天志愿者经过培训参与清除油污工作。

1.3溢油量的测算及公布问题

海岸警卫队承认将最初溢油量测算值(142加仑)发布给公众是一个错误的决定。当天下午5点左右，才将新的测算值58000加仑公布于众。

2、事件调查

触碰事故发生后，虽然旧金山海岸警卫队立即派出3名事故调查人员到事故现场，收集了一系列事故证据，但在海事调查与油污调查方面仍然存在较多的缺陷，缺陷导致没有收集并保存到所有与“COSCO BUSAN”轮触碰事故有关的证据。

2.1调查人员资历与培训的不足

调查人员资历与培训的不足和工作支持的不到位可能是导致事故调查过程中未收集和保存所有证据的原因。

调查人员没采取措施确认助航标志（如RACONS）或船上通讯和航行设备是否处于正常可用状态；也没有查看船载数据记录仪（VDR），因为他们不知道船上配备了该设备；调查人员没有及时对VTS值班人员做药物与酒精测试，因为VTS是由海岸警备队操控，聘请部分民众值班。美国的有关法规规定海事调查应有义务调查海岸警卫队是否与事故的发生有关系，并决定是否开展深入调查。

被派往的3 名调查人员不是经培训合格的海事调查官。旧金山海岸警卫队有6名海事调查员，其中5名在事故发生时是不够资格的调查人员。

2.2药物与酒精测试延迟问题

按照美国有关法规规定：船员雇主有责任对所有涉及严重海上事故的船员在事故后2小时内进行酒精测试，32小时内进行药物测试。这个疏忽到事故后32小时以后才被海岸警卫队发现。事故发生53个小时后，船员的药物与酒精测试才完成。

3、执法监督

3.1事故调查的监督体制

本起事故发生后，美国成立了以海岸警备队为核心的调查组，但是，美国运输安全委员会在国会的领导下，对事故进行了独立调查。同时，对海岸警备队的事故调查监督的还有其国土资源部的内部监督部门-总检察官办公室和外部监督组织－联邦海事委员会（Federal Maritime Commission FMC）。

3.2监督建议及执行

美国国土资源部总检察官办公室对海岸警备队的事故应急处理工作进行了评估，并提出4条管理方面的建议。

海岸警卫队同意上述安全管理建议，认为上述建议可供修改，直到有更详细资料和记录证明已经有足够的行动被采取去落实这些建议。但对其中一条建议有不同意见，即要求旧金山指挥中心值班人员和检查人员应接受快速反应检查清单使用的培训。海岸警卫队表明值班人员已经接受了适任和知识更新培训，培训中包含如何使用快速反应检查清单的使用程序。

总检察官办公室针对海岸警备队的反馈意见逐条进行了说明，同意海岸警卫队计划要采取的各项措施。并明确上述建议一直可供修改，直到海岸警卫队提供文书或记录证明其计划的措施得以实施完毕。

4、信息公开

美国的应急处置措施是随时随地可以公开的，应急指挥中心的工作可以供媒体参观和采访，媒体可以直接得到所要得到的信息，避免了其他别有用心人的炒作。

能够做到随时接收媒体采访，就必须保证在应急处理过程中具有高素质的管理人才，一旦产生任何失误，这些人也敢于承担责任。

5、后续处置

美国运输安全委员会成立事故调查组对事故进行了安全调查，其调查结论也是对海岸警备队的调查结论的验证；美国司法部门对该事件进行了刑事调查，中国籍船员协助司法调查进行作证，并按照美国作证程序享受作证、住宿及津贴补助，并享受美国对定期居住人员的福利待遇；由于旧金山海岸警备队初始报告失误，以及后续工作中同样存在延误，警备队最高长官提前退休。

通过以上的分析，我们可以汲取很多经验，一是细致的应急程序和以小时计算的应急反应速度；二是完善的管理体制并公布于众受民众监督；三是透明公开的处置过程和组织水平体现了管理人才的高素质；四是完善的执法监督程序和监督体制；五是责任分明的制度。当然，以上也总结一些教训供我们今后借鉴。

我国水上事件应急处置

水上突发事件很多都涉及民众利益而演变为公共突发事件，所以完善、细化应急预案，强化政府执行力，全方位提供政府服务是我们的当务之急。

2004年7月8日，马绍尔群岛籍大型原油轮“骏马输送者”轮 (Genmar Transporter)（总吨：77,870，空船）与马绍尔群岛籍大型原油轮“海角”轮(Cape Bowen)（总吨：81,310，装载117,853吨原油）在泉州港发生碰撞，造成“骏马输送者”轮有一长度约40米、高度约15米的破洞（重载船撞击空载船），该起事故已经向我们敲响过警钟。

1、应急演练及完善程序

通过应急演练完善我们的应急程序，使之更符合应急资源的合理调配、人力资源综合利用、各种天气海况下的指挥等操作。目前，我们还没有做到上述这些，是由于我们每次演练前都进行长期的准备工作，并且选择适宜演练的天气海况时机，造成无法计算参与方真正到位、开始实施的时间；无法判断在恶劣天气海况情况下采取措施的效果和参与人员的素质是否真正符合要求。

“11.24”海难事故在救助过程中，只有“烟救13”轮抵达难船附近，并且接近到只有20-30米，但是4只撇缆枪都未能打上难船，值得我们认真思考。

大连输油管爆炸事故，全民动员，渔民全面参与清除污染，次生污染无法评估，这与应急预案和平时演练的关系是否对应等等。

2、海事调查结论应用及执法监督

虽然我们有完善的海事调查程序和海事调查官管理规定，但是事故调查结论没有真正得到重视，安全管理建议没有社会的广泛监督，内部对海事调查的执法监督程序也不完善。外部没有建立监督海事执法的公正、公平的平台。

3、突发事件的信息公开

造成突发事件信息不能及时公开的原因主要是因为：一是公开程序和责任制度限制了及时公开；二是公开发布信息的人员素质没有达到应对突发事件基本素质的要求；三是应对突发事件的程序仍然繁琐，未打破行政办公的固定模式。

4、后续处置

后续的表彰、宣传、总结经验，掩盖了许多存在的问题，无法汲取教训，进一步完善体制、机制和程序。而广大民众的视角、媒体的视角被忽略了，致使行政机关的形象受到损害，这种损害无法短期消除。

以上分析基于我们为公众提供的应对水上突发事件的公共产品质量不高，事件发生后的应急处置受到民众质疑。

结束语

公共管理要解决社会错综复杂的关系，要实现行动上的协调，没有科学的管理是不可设想的，而政府的公共管理能力在这其间发挥着举足轻重的作用。如何切实提高政府公共管理水平，已是当前迫切需要解决的问题之一。

“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。” 十六大报告的具体要求正是我们在这方面存在严重的不足。

提供高质量的公共产品需要高素质的公共管理人才，让高素质的管理人才在岗位上踏实、认真地研究公共管理程序工作，需要我们改变现有的选人、考人、用人体制。

尽快完善突发事件的预见、预备、预警、预报、预案，以及评估反馈、进一步完善的程序，为公众提供一个高质量公共产品迫在眉睫。同时，我们也可以借鉴或直接引用西方一些高质量的公共产品为我国的公共管理服务。

（作者单位：交通运输部海事局）