浅论中央银行的独立性

【摘要】自20世纪80年代以来，由于中央银行与政府的经济目标、利于驱动和制约机制的不同，国家为了稳定货币政策不受一国政治周期的影响和避免财政赤字货币化，各国相继修改了各自的中央银行法。央行独立性趋势加强。我国央行独立性相对较弱，由此产生出一些阶段性问题。结合我国国情，参考国外成功案例，我国央行独立性问题正逐步得到解决。

一、中央银行独立性的概念和标准

国际货币基金组织发布的最新文献中关于中央银行独立性的定义：“中央银行独立性是指中央银行在公布通货膨胀率、汇率或货币政策目标以及根据自己的操作决定货币供应量和利率水平时不受政府的干预，并且中央银行的管理和财务是独立的。”

总结各国的情况，中央银行的独立性标准主要有组织独立性、政策独立性、人事独立性、财务独立性等几点。

二、世界银行独立性的现状（以美国和欧洲为例）

美国的中央银行为联邦储备体系（FED）。联邦储备体系受《联邦储备银行法》的制约，由国会授权进行独立行动，直接向国会报告工作，对国会负责，而不受政府的直接控制。由于联邦储备体系不是一个纯粹的政府行政机构，也不受政府的直接管辖，因而其在自己的业务范围内享有较大的自主权。联邦储备委员会是美国央行的最高决策机构，由7人组成的，对有关货币上的政策做出决定，直接向国会负责，无需总统的批准。未经国会批准，总统无权对美联储发布任何命令。因此，发挥美国中央银行作用的联邦储备体系，其独立性较强。

欧洲中央银行（ECB）根据1991年《马约》的规定于1998年7月1日正式成立。作为决策机构欧洲中央银行和作为执行机构的欧元区各国中央银行组成两个层次的欧洲中央银行体系。在组织结构上类似美国联邦储备体系，欧盟成员国央行类似美联储中的12家联邦储备银行。两者都属二元的中央银行体制，地方级机构和中央两级分别行使权力，两级中央银行具有相对的独立性。欧洲央行独立于欧盟机构和各国政府。成员国中央银行行长的任期最短为5年；执行委员会的成员任期最短为8年，不得连任；只有在不能履行职责或严重渎职时才可兔除其职务；欧洲法院对职务的任免争议有管辖权。

由以上分析来看，欧美中央银行与政府相对独立，且独立性较强，在相当程度上具有自行制定和执行货币政策的权力。

三、我国中央银行独立性现状、潜在问题及部分解决途径

（一）我国中央银行独立性现状

我国央行属于相对独立型，央行是和财政部共同直属于国务院的部门单位，央行行长根据总理的提名，由全国人大决定，副行长由国务院总理任免，总体上隶属于国务院。《中国人民银行法》第5条规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。”由此可见，我国央行独立性受制于国务院等行政机构。

（二）我国中央银行实际运行中存在的独立性问题及解决途径

第一，重新确定央行于国务院的关系，进一步加强中央银行人事与组织独立性。《中国人民银行法》第十条规定：“中国人民银行行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定,由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。”可见，在人事关系上，央行一定程度上受到国务院的制约。此外，中国人民银行作为部级单位，各项政策规定很大程度上受制于国务院，政策独立性受到限制。这方面的改进可以借鉴美国的做法，即将中央银行行长的任期与政府首脑的任期错开，降低央行行長随政府换届而变动的可能性，解决人事独立性问题。在政独立性方面，在保留现行行政体制的基础上，对央行部级单位的规定进行特别处理，央行直接对全国人民代表大会及其常务委员会负责，间接对国务院负责，更好地进行货币政策方面的宏观调控。

第二，中央银行财务独立性通过制度性改革提升。《中国人民银行法》规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券；不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非金融机构和个人提供贷款”。这就改变了已往中国人民银行作为政府的出纳和弥补财政赤字的工具的局面，财务独立性性明显增强。但例外责任中又规定：“国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”这又对中央银行的财务独立性构成了潜在的威胁。解决途径可以是，央行在制定货币政策时，更多地倾向于贴现政策而非贷款手段，以降低央行由于贷款而受制于政府财政的可能性。此外，建立存款保险制度等市场化保障性制度，也能达到化解金融风险的作用，增强央行财政独立性。

第三，实事求是，结合我国国情，辩证理解并逐步推进中央银行独立性。中央银行的完全独立将导致经济发展的不稳定和国家管理上的混乱，至今世界上任何一个国家的中央银行都不是完全独立于政府的。中央银行的独立性程度由一国国情决定的。改革开放三十多年，我国已进入经济转轨时期，为了保障经济平稳过渡，作为社会经济制度改革的倡导者和推动者，政府必须对社会资源和经济权利有相当大的控制权，这就要求我国中央银行独立性不应过大。但应当看到，我国中央银行改革已顺应时代要求，独立性在低调中平稳提升。央行独立性改革，既要借鉴国外经验，顺应时代要求，又要紧密结合本国国情，实事求是，切不可操之过急。唯有如此，中央银行才能更好地进行以货币政策为手段的宏观调控，保证国民经济平稳运行，且不受短期因素影响。

参考文献

[1]李亚男，孔得建.论中央银行的独立性原则.中国证券期货，2010（1）.

[2]卢婷.中央银行独立性存在的问题：道德风险角度分析.商品与质量，2010（6）.

[3]尹继志.中央银行独立性的国际比较与思考.国际金融，2010（4）.

作者简介：陆草（1991-），男，汉族，福建宁德，西南财经大学保险学院，研究方向：保险、双语财务会计 。

（责任编辑：赵春晖）