我国社会保障理论研究与制度建设的互动发展

2012-04-29刘旭东

党政干部学刊 2012年9期

［摘要］我国社会保障制度的建立和发展，是理论工作者与实践工作者联合作战、共同奋斗的丰硕成果。改革３０多年来，学界和政界在社会救助、社会保险、社会福利等三大方面，历经艰难地探索、研究、试点、推广，最终推动了我国社会保障新的理论和制度建设走过一个由初步建立到相对完善再到全面发展的过程，完成了我国社会制度史上一项重大工程建设。在这期间，理论研究与制度建设的实践密切结合、互相促进，不断总结经验教训，为今后社会保障发展建设奠定了牢固的理论依据和实践基础。

［关键词］社会保障理论；制度建设；社会救助；社会保险；社会福利

［中图分类号］Ｄ７［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０９－００８３－０９

我国改革开放以来在经济建设以外的重大社会建设之一，就是社会保障制度的建设。在一系列社会保障制度建设的过程中，理论的研究与制度的建设存在着紧密的积极互动关系，形成了一条“问题（实践）——理论研究——制度建设——新问题（新的实践）——新理论研究——制度完善”的发展链条。可以说，这是理论工作者和实际工作者联合协作完成的我国重大社会工程，对推动和谐社会的发展和建设有中国特色社会主义具有重大意义。及时总结这一理论联系实际的过程和做法，可为今后的社会保障制度发展提供新鲜经验。

一、社会保障理论研究与制度建设互动的特点

（一）从互动的板块上看，较为集中在最低生活保障、养老保险、社会福利这三大方面的理论研究和制度建设

社会保障是一个大的社会系统工程，具有复杂的内部构成，发挥着稳定社会结构和促进良性运行的作用。我国改革开放以来，原有计划经济条件下的保障体系基本分解，面临着该体系的重新构架，而突出要解决的，就是建立适应市场条件下的社会救助、养老保险、社会福利制度。这三大方面的研究与建设，恰恰是当时爆发出来的三大矛盾所决定的，即经济迅速增长与大规模贫困的矛盾；劳动力市场化与老年劳动者保护空白的矛盾；经济发展迅速与社会发展落后的矛盾。经过广大理论工作者和实际工作者的努力，我国关于市场条件下的社会保障理论从无到有，社会保障体系从残缺不全到初步构架完毕，在我国社会制度建设史上基本完成了具有历史意义的重大工程。

（二）从互动的过程上看，分三个阶段：探索阶段（１９８０－１９９９）、初步完善阶段（１９９９－２００６）、质量提升阶段（２００６－目前）

从上个世纪８０年代中期，到１９９９年末是理论探索和制度建立时期，这期间中央和地方的理论界和政府有关部门对各类保障制度进行大量探讨和摸索，并在各地进行改革试点。如１９８６年国营企业职工待业保险的尝试，１９８９年丹东等四个城市进行的医疗改革实验，１９９１年关于企业职工养老保险改革的尝试，１９９３年的上海市最低生活保障制度的建设，１９９４年医改的“两江实验”，等等，都为后来全国性的社会保障制度建立打下了基础。从１９９７年至１９９９年，我国具有正式法规性的保障制度陆续建立起来。如１９９７年７月１６日国务院正式发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，１９９８年国务院发布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，１９９９年１月国务院发布的《失业保险条例》，１９９９年９月的国务院发布的《城市最低生活保障条例》等。各项保障法规的颁布标志着我国社会保障制度正式建立。

１９９９年末至２００６年党的十六届三中全会提出和谐社会理念，属于理论和制度初步完善时期。虽然至１９９９年各类社会保障制度初步建立起来，但是这些保障制度普遍存在着覆盖面窄、保障水平低、保障体系不严密、管理机制不科学等问题。因此，加强社会保障制度的建设，完善其运行机制，成为下一阶段的任务。在这期间，最低生活保障制度从城市保障开始向农村扩展，养老、医疗保险由国营企业面向城市所有居民，农村开展了新型合作医疗制度建设，各类管理制度也在逐步完善。

２００７年至现在属于制度提升时期。经过三十年的改革开放，我国在物质财富上有了巨大积累，社会对公平的要求越来越高，同时，由于改革前期主要关注效率，忽视了社会和谐发展，导致社会问题较多。因此如何将经济成果转化为社会成果，使人民群众享受到改革开放的益处，成为客观要求。这个时期一方面对前期建立的各项保障制度进一步完善；另一方面，通过进一步改革使保障制度升级换代。再有，是社會福利从过去残补型模式上升到适度普惠性模式，为全面的小康社会提供制度上的支持。适度普惠性模式建立的重要标志，就是体现全民福利的公共服务水平将得到大幅度提高。

（三）从互动的方式上看，分为：实践——理论；理论——实践两个互动过程

我国改革开放的过程，明显存在着两个不同阶段：感性阶段和理性阶段。前期是“摸着石头过河”，后期是理性设计与施工。因此，在社会保障理论研究与制度建设上，也明显受这两个阶段的特点影响。改革前期，理论界和政界都面临着突如其来和迫切需要解决的问题，容不得理论界细致的研究与思考，往往是边探索、实践，边研究相关问题，研究的内容紧紧围绕具体制度开展，还没有上升到价值观、学理依据的层面解释。后期，基本的社会保障制度建立起来，紧迫的保障形势告一段落，理论界开始深入思考深层次的保障理论问题，基本概念严谨性、体系的科学性、制度的公平性、社会保障与核心价值观，等等带有学科高度的研究成果不断面世，推动了社会保障理论与制度建设的质量的提升和体系的换代。

二、新老贫困群体的研究与最低生活保障制度的建设

我国改革前社会救助对象主要是极其贫困的“三无人员”和“五保户家庭”。这类群体是我国长期的救助对象，被称为老贫困群体。上个世纪８０年代初我国由计划经济过渡到市场经济，长期依赖计划体制的国有企业难以适应这种转制，纷纷停产、倒闭，大量企业职工下岗待业。同时，许多临近退休的职工被迫提前退休或买断工龄。退休金微薄，买断工龄职工只能获得微薄补偿。另外，改革使商品价格基本放开，各类生活必需品开始轮番涨价，这些下岗待业、退休、买断工龄的职工的微薄收入难以应付价格上涨带来的冲击，生活即刻陷入贫困，这就是后来社会广为流传的“新贫困群体”。

新贫困群体的出现导致的严重社会后果是，广大群众对改革的怀疑和不满，以及由于心理不稳定带来社会不稳定。而传统的对老贫困群体的救助政策无法适应新贫困问题，虽然各地政府采取了一些应急措施，如对贫困家庭发放生活补贴，通过给国有企业输入资金试图通过保住生产来保职工生活。但是，这些都是权宜之策，不能根本解决贫困问题，客观上亟待建立一种新的社会救助制度。然而，这种新的救助制度怎样建立？如何界定救助对象？救助标准怎样确定？救助方式和程序怎样运行？等等，对我国政界和学界都是一个从未接触的新问题。因此对最低生活保障的理论研究和制度建设成为当时最迫切的任务。较早进行这方面研究并且有代表性的是唐均、童星、刘伟能等人。研究的重点主要集中在三个方面：

（一）城市最低生活保障制度的对象界定

在最低生活保障对象界定上，主要有三种观点，第一种观点认为，最低生活保障主要是保那些无工作单位的孤寡残者（即无收入来源）和虽有工作单位但已经下岗或待业的职工。（唐均１９９８）［１］第二种观点认为，低保对象应当以有无劳动能力作为界定标准，凡是没有劳动能力、无收入来源的，如孤寡老人、儿童、残疾人等都可以享受最低生活保障，而有劳动能力的人应当通过劳动解决自己的生存问题。［２］第三种意见认为，低保对象不应当以个人收入作为界定标准，而是以家庭收入作为界定标准，原因是家庭是社会物质生活的最基本的单位，个人生活状况受家庭总收入状况决定，所以，以家庭平均收入作为救助对象的标准可以避免因个人家庭情况不同而产生的不公平，还能够使救济资金真正用在需要救济的人身上。（刘旭东１９９８）［３］

（二）关于城市居民最低生活保障线的测定方法

最低生活保障线的研究在国外早有定论，如荷兰学者奥迪·海根纳斯、克拉斯·得沃提出的客观绝对贫困标准、客观相对贫困标准、主观贫困标准等，莫基太的市场菜篮子法、生活形态法等，但是，我国城市最低生活保障线如何确定？童星、林闵钢在１９９３年列出了１２种度量贫困的方法，［４］唐均在综合前人研究的基础上，提出了一个类似菜篮子法的“综合测量法”，并提出三条线的测定即生存线、温饱线和脱贫线；［５］刘伟能则在菜篮子法基础上提出区别贫困线与最低生活保障线的观点。［６］还有的学者认为根据恩格尔系数法和基本生活需求法这两种方法测算城市贫困线比较合适，一方面测算结果可以相互印证，另一方面各地区可以根据本地实际情况选择其中一种方法作为主要测算方法。国家城调队在１９９５年用这两种方法对全国３５５２０户城镇居民家庭抽样调查的数据进了计算，结果是恩格尔法计算得出贫困家庭的月平均收入为１５０元，基本需求法计算出贫困家庭月均收入是１５２元，可见两种方法相互印证的作用。［７］

（三）最低生活保障制度的实施方式

实施方式关键是保障金的筹集和发放。在资金筹集上，当时有两种意见，一种认为全部由国家财政负担，另一种认为应当由国家和企业共同负担。刘伟能建议应考虑由中央、省、市、区四级财政分担（刘伟能１９９５）。许琳认为低保资金来源应当按财政分灶吃饭、分级负责的原则，即没有单位的救助对象由各级民政部门负责，有单位的贫困家庭，原则上由单位救济，单位效益不好无力救助的，由上级主管部门在自有资金中统筹解决，主管单位无法解决的，由民政部門通过财政补贴解决。［８］关于低保金的发放方式和程序，大多数学者认为，应当通过个人申请、家计调查、群众评议、民政部门审批等方式确认救济对象，规范资金发放、严格进行管理，防止资金挪用和浪费。

在学界进行低保制度研究的同时，一些地方政府也开始了这方面的实验。１９９３年１月，上海市政府开始在本市建立低保制度的试点，在全市建立起两条保障线：一条是最低生活保障线，标准为月人均１２０元；另一条为最低工资标准，月均２１０元。经过近半年的实验，１９９３年６月，上海市相关部门联合发布了《上海市城镇居民最低生活保障线的通知》，在全国率先建立起地方性的低保制度。１９９４年民政部召开第十次全国民政工作会议号召全国借鉴上海经验建立最低生活保障线，至此全国各地轰轰烈烈地开始尝试建立具有本地特色的最低生活保障制度，呈现百花齐放的局面。此后，理论界和行政管理部门密切配合，加大理论研究和实践的创新，经过几年的探索，积累了丰富的经验，取得了不少有价值的成果。１９９７年９月２日，国务院总结了各地低保制度建设的经验，颁布了《关于在全国城市建立最低生活保障的制度的通知》，该《通知》的发布可以看作是我国最低生活保障的制度的正式建立。１９９９年９月２８日国务院第２７１号令，正式颁布了《城市最低生活保障制度条例》，标志我国最低生活保障制度步入法制化轨道。

城市最低生活保障制度的建立，为我国全面建立低保制度有了一个良好的开端。此后理论界关于低保制度的研究重点从城市转向了农村。

我国农村救助在改革之后就已开始，它走的是一条不同于城市低保制度的扶贫之路。然而，改革后城市的巨大发展使农村与城市的差距不断拉大，到１９９４年，农村未解决温饱的绝对贫困人口还有８千万。如何使这８０００万贫困人口脱贫，成为理论界和政界共同攻克难题。１９９４年３月国务院召开全国扶贫工作会议，部署扶贫攻坚任务，要求力争到２０００年解决８０００万贫困人口的温饱问题，然而到２００２年还有２０００万贫困人口没有脱贫。这说明单纯地游击战似的扶贫措施不能解决根本问题，专家呼吁必须像城市那样建立起规范、普遍的兜底保障，才能消除农村的贫困。２００３年１０月党的十六大三次会议提出有条件的地方要探索建立农村最低生活保障制度，２００７年第十一届全国人大会议，正式提出各省市建立农村最低生活保障制度。到目前为止，各省市的农村低保制度基本建设完毕。

新老贫困群体的研究和最低生活保障制度的建立对我国社会稳定和发展有着重要的意义，它不仅解决了这些贫困群体的生活保障问题，更重要的是为我国改革开放的顺利进行，维护社会稳定起到了关键性的作用。

三、社会保险理论研究与社会保险制度的建设

我国最初的保险制度是借鉴了前苏联保障理念和制度设计的。１９５０年政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》对企业职工的养老、医疗、工伤保险等都作了具体规定。在完成工商业的社会主义改造后，企业并不是独立核算的经济实体，企业对职工的各种保险责任是以国家财政为依托的，即国家成为企业职工劳动保险的实际责任主体。到后来，因国内形势的变化，国家保险转变成企业保险。改革开放后，计划经济转向市场经济，原来的企业保险制支离破碎，客观上迫切要求进行社会保险改革，以维护职工的基本生活与合法权利，因此关于如何建立独立于企业的社会保险制度，特别是养老、医疗、失业保险制度，成为政界和理论界的攻坚任务。

（一）失业保险的理论研究与制度建立

失业保险的产生对我国来说，完全是一个新生事物。过去计划经济中没有失业现象，因此也没有失业保险。改革初期的大面积下岗待业现象逼迫我们必须立即建立这样的制度。１９８６年７月，国务院发布了《国营企业职工待业保险的暂行规定》，这一规定虽然还没有正式使用失业的概念，但是其基本内容已经是关于失业保障问题。只不过是，这种保险制度明显存在不足，不论在保障对象、基金征缴、还是在保险金发放上，都存在不少缺陷。因此如何完善失业保险制度成为学界和政界共同探讨的问题。１９９０年国家劳动和社会保障部在广州召开全国失业保险理论研讨会，各路专家学者汇集一堂，为我国失业保险制度的完善和发展出谋划策。［９］

其一是保险范围。学者们一致认为１９８６年－１９８９年制定的待业保险，主要是针对国有企业职工，这一保险范围的界定过于狭窄，非国有企业广大职工得不到保障，建议把失业保险扩大到所有企业，包括私营企业，凡是由于职业中断导致收入中断的劳动者都可以考虑纳入失业保险。

其二是失业保险资金的筹集和使用。一些学者们认为目前失业保险金的提取是按标准工资征缴，由于标准工资在职工工资总额中所占的比例越来越低，因此，应当改变为按职工工资总额提取。

其三是失业津贴以什么作为计发标准问题。一些学者们认为，当下失业救济金是以标准工资为基数发放保险金，由于标准工资过低，所以失业金不能很好地体现保险作用，应当制定失业救济金的最低标准，以保障失业职工的生活。另外，有的学者认为，失业保险制度应当与其他保险制度相衔接，现行的失业金计发办法是以失业人员失业前三个月标准工资的５０％－７０％发放，不仅难以操作，而且标准太低。应当按当地救济水平的１２０％－１５０％发放。［１０］

理论界的研究受到决策层的重视，１９９３年４月，国务院颁布了《国有企业职工待业保险的的规定》，对国有企业下岗待业职工的保险做了部分调整。主要表现在：一是扩大了待业保险的覆盖范围，在１９８６年《暂行规定》保障三种人的基础上，增加了三种人（被撤销企业、停产整顿企业、其他待业职工）。二是改变了待业保险金的计发办法，由原来按本人标准工资一定比例发放改为按社会救济金的１２０％?觸１５０％发放。三是调整了待业保险缴费基数，由按职工标准工资征缴改为按职工工资总额征缴。这项规定虽然比《暂行规定》有了较大改进，但是还有两个关键问题没有解决，即保险范围和个人承担失业风险责任问题。保险范围还仅限于国营企业，在风险承担责任上还没有明确个人缴费制。王朝明等人认为，我国目前正在实施由待业保险向失业保险的转变，应当实行国家、企业、劳动者个人三者分担的原则，建立个人缴费制度，以此体现权利和义务的统一性。［１１］另外学者们还认为，按社会救济金标准计发失业保险金并不合理，因为社会救济水平很低，按这样的水平发放失业保险金从全国平均水平看，相当于职工工资的１０％，难以维持基本的生活水平。［１２］这些正确意见在后来的《失业保险条例》中得到体现。

１９９９年，国务院正式颁布了《失业保险条例》，在保障对象、资金筹集、保险金的计发标准上做出了重大调整。如在保险对象上打破了所有制的限制，把城镇所有类型的企业都纳入到失业保险范围；建立了由国家、企业、个人三方共担风险的机制，企业按职工工资总额的２％，个人按本人工资总额的１％上缴保险费；在计发标准上，把按社会救济标准改为按当地法定最低工资标准计发，具体由各省自定。这样，相对完备的失业保险制度宣告建立。

（二）养老保险制度的研究与建设

改革前的养老保险实行的是国家保险制，个人不承担任何责任。１９８６年国务院在《国民经济与社会发展第七个五年计划》中提出，要有步骤地建立具有中国特色的社会保障制度，特别是养老保险制度。从这年开始，国家在一些省市进行养老保险改革试点。养老保险的研究也主要围绕以下几个方面展开：

首先，养老保险的模式选择。建立社会化的养老保险制度关键是实行风险共担机制，即企业、个人缴费，国家资助的模式。１９８６年７月，国务院在新颁布的《国有企业实行劳动合同制暂行规定》中就提出，在新招聘的工人中实行养老保险个人缴费制。９０年代初，国务院在多个文件中也提到要推行养老保险个人缴费制。从世界范围看，较为广泛实行的养老保险模式主要有两种：现收先付制、完全积累制（基金制），此外还有二者的混合制。哪一种更适合我国的国情？学者们在研究中提出各种建议：［１３］其一，主张现收现付制，这种观点认为，考虑到目前企业职工工资较低，国有企业职工养老金应由国家和企业共同承担，而三资企业养老基金应有企业和职工共同承担。其二，主张完全积累制。这种意见认为这种模式可以有较高的基金积累，并且此项基金不是消费基金，要等３５年－４０年后才能消费，所以不会增加社会负担。其三，主张部分积累制，认为这种模式可以扬长避短，比较灵活，积累率的高低可以随着国家经济状况好坏进行调整，比较适合我国国情。林义认为，“基本养老保险制度由现收先付制向部分基金制转变，在维持收支平衡大体平衡的基础上，逐步提高缴费水平，实行部分积累，使未来几十年的纳费水平控制在工资总额的２０－３０％左右，通过部分积累方式吸收消化人口老龄化高峰期过旺的养老保险需求总量。”［１４］中国社会科学院社会保险课题组对此进行了专项研究。他们认为，现收先付制的主要特点是代际转移、以支定收、收入均等化、管理方便；完全积累制的特点是以收定支、激励缴费、强制储蓄、效率优先。现收先付制存在的最大问题是不适合人口老龄化发展的趋势，完全积累制的主要缺点是养老金的储蓄有较大的贬值风险。折中这两种制度，取长补短，以適应人口老龄化的发展趋势，比较适合我国国情。［１５］经过一段时间的探讨和各地区实验，１９９５年３月，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度的改革的决定》，明确提出实行社会统筹和个人账户相结合的模式。考虑到各省的情况又不一样，中央推出两个具体的试行办法供地方政府选择。１９９７年７月１６日国务院正式发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实行社会统筹与个人账户相结合的保险模式。至此，这项社会保障体系中最重要的制度建立起来。郑功成认为，这种“统账结合”模式，并不完全同于其他国家的部分积累制，而是一种制度创新。［１６］

其次，个人账户空账和隐性债务问题。这实质是一个问题的两个方面。表面上看是空账问题，实际是由于隐性债务造成空账。由于我国过去没有保险基金积累，新养老保险制度中“老人”养老金、“中人”改革前的账户资金构成了国家对这些人养老的历史债务。但是，２０世纪９０年代中期的改革方案都回避了新制度如何偿还这笔债务的问题。１９９５年的两个改革方案在制度设计上都是把转轨时已经离退休的职工（“老人”）、正在工作的职工（“中人”）和此后参加工作的新职工（“新人”）覆盖到同一个基本养老保险计划之下，在财务技术上则采取了通过该计划中的社会统筹部分以及向“中人”和“新人”的个人账户借钱的办法，来支付同一计划覆盖下的“老人”的养老金，由此形成了个人账户“空账”的问题。空账现象不仅会导致制度改革丧失其意义，而且在未来将面临巨大的支付危机。因此做实账户就成为养老保险进一步完善的关键。正如郑功成教授说的：“个人账户是否做实的问题，理论学术界可以探讨，但政策面必须坚定不移地推进做实个人账户。”（郑功成２００５）

关于隐性债务问题研究主要涉及到两大方面，一是这种债务规模，二是债务偿付方式。关于债务规模，从世界银行到我国各个研究机构，以及许多专家学者都作了研究，数据一直未统一，宋晓梧的精算是１８３０１亿元，房海燕的精算是近１７９９８亿，何平的精算是２８７５３亿元，１９９６年世界银行估计值是１９０００亿元，最大的估算值是国家体改办，高达７６０００亿元。［１７］这么大的债务如何偿还，资金从何而来？学者们提出三种解决办法：［１８］开源、节流、增值。开源即拓宽养老金来源渠道，如划拨国有资产（吴敬琏、林毅夫，２００３）［１９］、开征社会保障税和遗产税等（陳志云２００１）；节流即减少养老金支出，如延长退休年龄（姜永宏２００６）、重新确定养老金替代率等（张盈华２００７）；增值即通过各种方式提高养老保险基金的收益率，如投资资本市场（陈志武２００５）。２００１年国务院曾试图减持国有股的１０％和中央财政特别拨款的融资来补偿养老金隐性债务。但是，国有股减持的方案一经提出，便遭到了股市投资者的激烈反对，不得不于当年６月份紧急叫停。虽然国有股减持法规在出台后不久被紧急叫停了，但正如李绍光教授所言，“要不要划拨是一个决心的问题，而怎样划拨就是一个技术性问题”。［２０］“划资还债”的问题再度成为一个令人们有所期待的话题。

虽然在国有股减持问题上没有最后结论，但是做实账户的工作一直进行，理论界在研究中认为，由于现阶段资金匮乏虽然不能马上做实全部账户，但是可以先做实部分账户，可以先试点后推广，分步骤解决。２００１年国务院决定先在辽宁省试点，前期按个人缴费率的５％记入个人账户，后期全部做实个人账户。２００３年国务院总结了辽宁省的经验，开始在东北三省推广。２００５年１２月１３日，国务院通过了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，使上述方案在全国铺开。

再次，关于养老金的支付问题。在１９９７年确定的“统账结合”养老模式中，每月养老金的支付分为两个部分，即社会统筹支付当地平均工资的２０％加上账户资金除以１２０，但是，经过几年的实践和学者们的研究认为，这种支付方式不尽合理。一方面在缴费年限上没有激励措施，使许多企业和个人到达１５年的缴费期限后停止缴费，不利于养老基金的积累；另一方面是账户资金除以１２０并没有反映出我国人口寿命余年不断增长的特点。这样容易导致高龄退休者账户资金短缺。在２００５年的《决定》中，国务院对养老金支付方式进行了改进，统筹部分的支付，不设支付上限约束，缴费在１５年后每增加一年，统筹部分多支付１％指数养老金。个人账户支付上也不按账户资金÷１２０计发，而是除以根据职工退休年龄和其他因素计算出的计发月数发放。（见表１）

此外，城镇居民和农民的养老保险在理论界和政界的共同努力下也在逐步建立和发展，一个全民老有所养的保障制度在全国正在稳步有序地铺开。

（三）医疗保险制度的研究与建设

我国的医疗保险制度改革与养老保险制度改革几乎是同步的。新医疗保险制度的研建，主要围绕两大问题展开：城市医疗保险运行模式和农村新型合作医疗。

城市医疗保险制度的探讨，最初可以追溯到１９８９年丹东等市的改革实验。１９９３年在总结前期试验的基础上，理论界提出三种模式：三通道模式、板块模式、三金模式，并在不同地区进行实验。［２１］

三通道模式是在江苏镇江和江西九江两个城市进行试验，所以又叫“两江模式”，主要进行“统账结合”的模式的尝试。医疗费分三段付费：账户段（职工先个人账户支付医疗费）、自付段（个人账户资金不足时，个人现金支付）、共付段（全年医疗费超支部分由社会统筹和个人按一定比例支付）。两江模式的最大问题是透支个人账户严重，管理复杂。“板块模式”的特点是，个人账户资金与社会统筹资金独立运作，账户资金用于门诊医疗，统筹资金用于大病住院医疗。这种模式的优点是对个人医疗费有一定制约作用，管理简单，成本较低；缺点是容易造成小病大养。“三金模式”主要指建立三个相对独立基金（个人账户基金，就医时使用；用人单位调剂基金，资助个人账户；社会统筹基金，前两项超支时启用）。这种模式存在的问题是增加了用人单位的负担，管理上也比较麻烦。所以，当时需要解决的问题是：统账如何结合，怎样进行管理和运行。三种模式的试点遍及３０个省５８个市，国家有关部门政要和专家学者跑遍大江南北，进行实地考察，总结改革经验教训。许多专家研究后认为，两江模式与板块模式相结合更适合我国具体情况。中国社科院中国社会保险制度研究课题组研究后提出，在处理社会统筹和个人账户积累比例关系时，要坚持以社会统筹为主，体现医疗保险的社会性，医疗保险基金在社会共济账户的比例应当占整个医疗保险基金的５０％以上。［２２］社科院的这个建议得到中央领导的首肯。１９９８年，在总结各地改革经验的基础上，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，这意味着我国医疗保险制度改革取得了标志性的突破。同时，在相关文件中也确定了保险费标准：企业上缴的医疗保险费为职工工资总额的６％，其中３０％计入个人账户，其他计入社会统筹；个人缴纳本人工资的２％，全部计入个人账户。这样社会统筹部分占基金比例为５２％，个人账户基金占４８％，保证了医疗保险的社会性。个人账户资金用于门诊医疗，社会统筹用于大病住院治疗，保证了对公民重大疾病的医疗保障。医疗保险制度终于作为一项重要的社会保障制度开始发挥其作用。

然而，由于改革后国家在一系列公共领域的撤退，使包括卫生医疗在内的多个领域投入严重不足，使卫生医疗保障的公平性严重失衡，在世界排名中倒数第４名。（王绍光２００３）医疗保险制度的建立，从本意上讲，是保护社会弱势群体，但是，在计划经济时期和改革初期，成了主要保护既得利益集团的制度，因此，当时的社会医疗保险并不是真正意义上的社会保险，而是基于身份的福利待遇。（赵曼２００９）［２３］那些在体制外的群体，如无业居民、学生，特别是农民备受看病贵、看病难的困扰。时下的社会舆论对此反响强烈，发文如潮，其中王绍光的“人们的健康也是硬道理”一文最受瞩目。［２４］以至后来国务院有關部门也在相关媒体承认中国的医疗体制改革“基本不成功”。［２５］并指示有关部门加紧研究农村和城镇居民的医疗保障问题。２００２年１０月，国务院下发了《进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出要求建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，２００３年开始在各地试点，截至２００７年底，全国２４４８各县（市、区）建立了合作医疗，７．３亿农民有了初步的医疗保障，参合率达到８５．７％，标志着全国性农村医疗保障制度初步建立。

随着新农合的建立，城镇居民医疗保险也开始列入议事日程。２００７年国务院决定开展城镇居民医疗保险试点，同年７月，国务院下发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，确定了７９个试点城市，到现在已经全面铺开，普遍建立城市居民基本医疗保险制度。目前这项工作正在有条不紊地开展，包括城镇非从业人员、中小学生、少年儿童、老年人、残疾人等在内的各个群体有望真正做到病有所医。

四、社会福利理论研究与中国福利制度的战略升级

社会福利的概念虽然有广义和狭义之分，但是在我国社会福利是处于社会保障体系之内的一个子系统概念。改革前我国社会福利主要表现为民政福利（残疾人福利）、企业福利（职工福利）和公共福利（公费医疗和义务教育）三合一的福利体系。改革开放后，国家的重心转向经济建设，在社会福利方面大幅度地后退，社会出现不协调性。许多学者较早地注意到这个问题，并开始研究如何使社会福利跟上经济发展的步伐，让经济发展为社会发展服务。在社会福利理论和制度研究上，主要在以下几方面问题展开：

第一，社会福利的基本概念和体系。改革开放以来我国关于社会保障研究重点还是在社会救助和社会保险上，社会福利理论研究明显不足，特别是与国外发达国家福利理论和制度建设有较大差异，这首先是在社会福利的基本理论上存在概念模糊和体系混乱，导致制度建设成为可轻可重、可有可无的状态。随着改革的深入，一些学者开始在社会福利的基础理论进行修正和改进。较具有代表性的是沈洁、尚晓媛、郭士征等人的观点。沈洁（１９９４）认为，我国的社会保障理论中，广义的社会保障概念包含了社会福利的内容，但是不能就此理解社会福利仅仅依附于社会保障，而抹杀了社会福利独自的社会功能。社会福利和社会保障相互包含又相互区别。社会保障是以经济困难者为主要对象，以平均性为原则提供经济援助，社会福利是以社会生活不适者为主要对象，是以特殊性为原则提供各种帮助。［２６］尚晓媛认为，虽然社会保障与社会福利都有广义和狭义之分，但从国际发展的经验看，把社会福利定义为社会保障体系中的一部分是不恰当的。社会保障是作为国家立法规定居民收入安全的制度，通过收入再分配保护弱势群体，促进社会公正。而社会福利要比社会保障宽泛的多，对二者的再定义不是单纯的学术问题，而是对中国社会福利和社会保障体制的结构失衡进行再认识的必要一步。从根本上说，是为了实现社会政策目标转换。［２７］郭士征认为，现代社会保障已经不同于过去的保障概念，其涵盖内容随着社会发展而深化，其保障内容包括生存权的保障（社会救助）、劳动权的保障（社会保险）、福利权的保障（高层次的生活质量）［２８］

第二，建设具有中国特色的社会福利制度。在这方面较早研究的是陈良谨和唐均等，他们提出我国社会福利制度改革与建设三方面问题：①福利制度应当具有如下特点：即价值观基础是集体主义；行为主体要体现政府的社会职能和政策行为；运行机制上要强调自助、自主、自治。②在社会福利制度建设上，要将现代福利思想与优良的民族传统相融合。③在改革具体方案上，要做到根据需要和可能逐步提高社会福利的社会化水平，变暗补为明补，福利模式要多层次、多样化，并加强福利法制化建设。［２９］

第三，关于社会福利社会化问题。上个世纪８０年代中期，民政部针对改革后的社会福利走向提出“社会福利社会化”的思路。这项举措一是为了缓解政府财政压力，二是解决单位体制外的老年人、残疾人和其他优抚对象的困难问题，改变过去由政府和企业包办福利的局面。但是，效果一直不佳。张秀兰、徐月宾认为，主要原因有两个：一是公民社会组织发育缓慢，尚未形成服务社会的能力；二是政府角色不到位，忽略了其社会福利社会化的主体作用。他们建议要积极培养民间组织；实施积极地税收激励政策，鼓励企业和民间资金进入社会福利服务领域；借鉴西方国家政府购买服务的经验，为特殊群体购买服务合同。［３０］

第四，政府在社会福利中角色重建问题。徐月宾认为，我国社会福利制度改革存在着三个误区：一是将政府转变角色简单地看成是政府退出社会福利领域，从而忽略了社会体系的培育；二是不恰当地借鉴了国外高福利负面效应，唯恐导致福利病；三是认为经济增长会自然增加社会福利，陷入“有增长无发展”陷阱。他认为政府缺位使社会付出巨大代价，所以要重新认识社会政策对经济和社会发展的积极作用，确立政府在社会福利中的主导作用。［３１］

第五，关于我国社会福利制度的战略升级，由残补型向适度普惠性转变。过去由于左的思想影响，忽视经济基础的发展，使我国人民生活长期在低水平中徘徊，因此改革开放、发展经济、提高国力成为一切工作的重心。但是，矫枉过正，导致对社会发展的忽视，出现了经济社会发展失调。这一社会现象立即引起了学界的普遍关注和广泛议论。最具代表性的就是郑功成教授的发展共享思想。他认为中国改革开放进入新世纪后，已经进入了“后改革开放时代”，普遍受惠的改革时代已经过去，利益分割时代已经到来；单纯依靠经济增长的时代已经过去，强调全面发展、协调发展的时代已经到来；鼓励部分人先富的时代已经过去，全体国民走共同富裕道路的时代已经到来。因此今后的发展的要点是解决民生问题。他系统阐释了“发展、共享、和谐”的观念，提出建立具有中国特色的福利国家。［３２］２００７年４月?觸２００８年９月郑功成组织了全国各地专家学者，政界官员２００余人，讨论研究中国社会保障发展战略，规划了我国社会保障发展的世纪蓝图。［３３］

理论界的研究成果和客观存在的问题，引起党中央高度关注，在党的十七大会议上以民生为本的社会主义核心价值体系确立，成为今后一切工作的指导原则，从而奠定了中国社会福利转型的思想基础。２００７年在全国十一届人大会议上，民政部副部长窦玉佩明确提出“我国社会福利要实现从补缺型向适度普惠型转变”的主张，标志着我国社会福利建设开始进入了一个新的阶段。

在如何构建“适度普惠型”社会福利体系上，一些学者提出了自己的设想。成海军提出新的目标体系设想，即１．由面向特殊群体逐步转向提高全体社会成员的生活质量；２．由救济为主逐步转向公益性社会福利服务；３．由为经济发展服务逐步转向促进社会公平；４．由福利援助逐步转向福利保障的制度化轨道。［３４］刘旭东对普惠型福利体系的建构提出四方面的制度转向：１．最低保障由生存保障上升为发展保障；２．社会保险由体制性保险扩展为国民保险；３．社会福利由特殊群体福利转向公共福利；４．保障供给形式由补贴性为主转向服务性为主。［３５］

我国社会福利制度从２００８年开始，明显表现出全面发展态势，特别是社会福利与社会保障其他方面结合起来，为全体社会成员提供基本方面的多元保护。如：全民医保开始实施、全民养老开始落实，城乡义务教育免除一切杂费，老年人福利不断扩展（乘车免费、健康检查、社区照料），残疾人文化、体育事业不断发展，公共文化娱乐福利性增加（博物馆、公园免费），等等。特别是中央下决心提高普通百姓的收入，改善国民生活质量，一个具有中国特色的、全面小康状况的福利体系正在逐步形成。

改革开放以来，我国社会保障的理论研究在促进制度建设中做出了重大贡献，广大理论工作者和实际工作者为此付出了艰辛努力。我国的社会保障制度正面临着全面发展和水平升级的新时期，今后的社会保障理论研究必将发挥更大作用，为促进我国的社会公平、制度文明做出应有贡献。

参考文献：

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［２］乐章、风笑天等．城市最低生活保障制度研究评述［Ｊ］．浙江学刊，２００３，（３）．

［３］刘旭东．关于建立我国城镇最低生活保障的思考．社会保障制度，１９９８：６－８．

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［９］王爱文、张军．全国失业保险理论研讨会综述［Ｊ］．经济科学，１９９０，（４）．

［１０］辛仁周．完善我国失业保险制度的对策．经济研究，１９９３，（１）．