阿坝经济重建巧借“飞地”

杨萍

编者按

上期，《“飞地经济”激活两个贫困县》的报道，研究了欠发达地区（兴山、五峰两个山区县）到相对发达地区（宜昌市）发展飞地园区的模式。本期报道的阿坝藏族羌族自治州，与五峰县相似，山清水秀，草原辽阔，拥有丰富的动植物资源，被誉为世界生态旅游最佳目的地。除了区位交通不适合发展工业外，2008年的“汶川大地震”对阿坝州工业带来毁灭性打击。国务院为帮助其震后产业恢复，在成都市寻找了一块“飞地”。经过三年多发展，该园区已经成为跨区域经济合作的典范。

而成都市另一较早的飞地园区——锦金工业园，则代表了另一种飞地模式，即国内知名商贸区成都锦江区，由于缺乏工业发展用地，需要到土地资源相对丰富的郊区县金堂县，寻求发展飞地工业园。

两个园区，两种模式，在探索过程中，各自出现了不同的经验和教训。为研究飞地经济和区域经济合作提供了非常宝贵的借鉴。

这是一个很特别的工业园。

诞生之初，在国务院的推动下为其寻找“飞地”，最后由国务院副总理李克强签字批复；筹建时，国家拨款中央灾后重建资金4亿元，四川省为其一次性划地10平方公里。这是2008年“5·12”大地震后，根据国务院灾后重建相关精神，由成都市与阿坝州合作打造的灾后重建项目，也是全国唯一的地震灾后异地产业重建园区——成阿工业园。

目前，该园区已批准为省级开发区，并被列入四川省培育成长型特色产业园区（“1525工程”）名单。

地震催生的“飞地经济”

阿坝藏族羌族自治州（简称阿坝州）地处青藏高原东南缘，与成都平原相邻，这里有壮美的自然景观，丰富的动植物及水力资源，却因高原复杂的地形地貌，尤其是高山的阻隔，使得该地区发展工业变得异常艰难。

阿坝州一直梦想着在平原地区有块发展工业的土地，多年前，甚至向四川省打报告，希望把都江堰划为阿坝州。阿坝州的工业集中在汶川县映秀镇水磨一带，从映秀到都江堰，原本需要1个小时的车程，打通隧道后，只需要8分钟。映秀镇水磨为阿坝州发展工业提供了极为便利的交通条件。

在政府的大力扶持下，阿坝州想通过发展工业自我“造血”。利用丰富的水力资源，阿坝州引进了国内大型电力企业，参与该地区的水电开发。在水电产业的带动下，还发展了硅、铝酸盐等产业。

然而，一场地震毁了一切。2008年“5·12”地震发生后，映秀镇恰好处在震中，阿坝州的工业遭受到毁灭性打击。

抗震救灾结束后，灾区进入产业恢复阶段。国务院经过综合考察，认为阿坝州已经不适合发展工业，为帮助其震后产业恢复，决定在成都地区寻找一块土地，发展飞地经济。在省委、省政府的推动下，2008年下半年开始选址，多处考察后，最终选定金堂县。

金堂县地处成都市东北部，是连接成渝经济圈和成德绵经济带的重要增长极之一。该县是典型的浅丘地貌，地下是岩石，岩石上覆盖着薄薄的红土，土质黏，适合发展工业。再加上该县距成都市区只有30公里，成南高速建成后，从园区到成都市仅需要半个小时。这都为阿坝州发展飞地工业园提供了便利。

2009年3月，阿坝州与成都市签订了合作共建飞地园区的协议，下半年开始动工。“当时勘察园区土地时，都是走路进来的，这里虽然有两个乡镇，但根本没有公路，举目望去，一个个小山包连绵起伏，乡镇之间只有一条条小路。”成阿工业园管委会副主任蔡东阳参与了前期选址和园区筹建，他向《支点》记者描述：“最初，这片土地跟荒郊野岭一样，大家在建设施工之余，还能打野兔，搞野炊。”

属地管理

该园区引起两地政府高度重视，成都市和阿坝州成立了最高决策机构——协调小组，有重大事项时，由两地政府分别指定领导来协商。双方还互派干部，成立园区管委会。遇到重大问题，成都市和阿坝州还会召开联席会议，共同研究。

双方政府共同出资2亿元，注册成立投资公司。成都市出资1.2亿，占股60%，阿坝州出资8000万，占股40%。再加上国家为园区安排的灾后重建资金4亿元，和广东省援建汶川县的2个多亿资金，构成了园区的早期筹建经费。

在运行过程中，大家及时调整、充实、完善体制和机制，建立了一套高速运转的机构和职能。金堂县将成阿园区的建设和规划纳入金堂县的发展规划，园区招商引资工作一并纳入金堂县的招商引资工作。当年，成都市规定，每个园区必须确定一个主导产业，成阿工业园和金堂工业园被作为成都市节能环保产业基地。

自此，成阿园区才开始完全依托当地政府，园区所有政务，都由金堂县政府部门直管。所有项目申报，都由金堂县向成都市申报，再由成都市向四川省申报。蔡东阳总结说：“并不是给你弄一块飞地，就可以自成体系来发展，一定不能脱离当地政府，属地管理是我们成功的很重要因素。”

政府加市场运作模式

在合作共建中，双方政府定了一个基调：一切以有利于园区的发展为最高原则。

在此原则指导下，园区严格按照“政府加市场运作”模式，园区基建、投融资管理等完全由投资公司按照市场化方式操作，管委会只负责管理、监督和协调。双方政府会倾力整合各自资源，为园区服务。

在园区建设过程中，遇到的最大瓶颈是将农业用地变成工业用地的土地指标问题，这也是所有工业园区面临的最大问题。然而，成都市和阿坝州共同努力，经四川省协调，最终同意阿坝州灾后建设用地的土地指标调剂到金堂县，园区整个规划的10平方公里土地，一次性报批。这也是园区快速发展的关键因素之一。

为解决园区征地拆迁、社保等资金压力，金堂县财政为成阿投资公司提供了价值25亿元的土地使用权抵押担保，县财政还为还本付息进行兜底担保。阿坝州政府已同意成阿投资公司使用阿坝州政府2012年发债指标，由阿坝州财政提供兜底担保，成阿公司拟发行5亿元城投债。

园区经过高速发展后，原来2个亿的注册资本，已经不能满足投融资需求了，因此双方决定增资扩股，再增加2个亿。现在注册资本变为4个亿。经过前期探索，双方政府都认识到：发展飞地经济，既要算细账，更要算大账。不能只盯着眼前利益，要看长远发展。

从“招商引资”到“招商选资”

与其他园区一样，成阿工业园在早期的招商引资阶段，也经历了依靠众多优惠来吸引企业入驻的情况。2009年上半年到2010年上半年，进园门槛相对较低。

然而，成阿工业园很快度过了这个阶段，在不到一年的时间里，该园区就完成了从“招商引资”到“招商选资”的过渡。

2010年下半年，园区将产业发展定位为节能环保产品的生产、节能环保装备制造及发展循环经济，招商引资的门槛也大幅提高。当年，国内节能环保类的优质、大型企业才能入驻园区，且单个项目的投资额均在1亿元以上。

2012年以后，园区坚持产业高端和高端产业，着力招大引强，重点瞄准世界500强、国内50强和行业前10强企业，要求每亩的投资强度不低于300万元，税收要求不低于15万元。

截至目前，园区已经累计引进杭州士兰、苏州德尔、康力电梯、兴华特种玻璃等75个项目，协议总投资187亿元，占地面积约7600亩，预计年税收16亿元，预计年销售收入374.7亿元。其中，节能环保项目57个，投资达160亿元，占招商引资项目的76%；杭州士兰、康力电梯、德尔集团、兴华特种玻璃等4户企业已分别成功上市。

所引进的项目亩均投资强度246万元，预计全面建成后，年销售收入约375亿元、税收达16亿元。目前，在谈重点项目有深圳联诚发等10个重大产业化项目，其中世界500强企业2个，行业前10强企业5个。

为提高资源产出率，加强环境保护，改善区域生态环境，园区实施循环化建设。一是由成阿实业公司为业主，新建一座处理能力为1500吨/天的中水回用站。该项目将把园区内企业排放的污水处理后，用于紧邻园区的国电金堂电厂洗煤系统、脱硫系统、冷却系统。该项目的实施，不但缓解了沱江河非常有限的氨氮指标压力，而且也是解决园区环境容量指标的有效方式。

二是引入了国电金堂电厂建设余热项目。紧邻园区的国电金堂电厂每天将提供约400吨的余热，该余热将成为园区10余户企业重要的生产要素之一。该项目的实施，不但使供需双方取得了双赢，也为下一步成阿园区创建省级循环示范园区打下基础。

先建厂房后办证

“我们有个很好的经验：企业建成后才给予土地挂牌。”蔡东阳告诉本刊记者，每个企业要在园区落地，园区会给企业出一个红线图，企业开始招投标建设。在厂房建成封顶后，园区才给土地挂牌。

为发挥园区的土地利用效率，园区鼓励企业修高层厂房，限制企业建倒班房和职工宿舍；探索分时段供地和出让年限弹性供地模式；建立了企业在签约后3个月内不履约以及建设进度未如期履约就启动解约程序的退出机制。这种机制有效避免了某些企业空手套白狼，想通过圈地来融资的目的。

截至目前，园区已清退企业6户，收回土地400余亩。同时，园区为充分发挥有限的土地资源，通过调整部分道路、绿地、商业用地，新增工业用地2181亩。经测算，入园项目亩均投资强度约246万元，年亩均销售收入约490万元，年亩均税收约21万元，高于四川省平均水平。

一方面，园区以“投产一批、竣工一批、主体完成一批、基础完成一批、开工建设一批”的促建思路，突出重点，对所有项目进行分批重点跟踪，加快推进重大项目工程建设进度，促主体在建项目投产达效。

另一方面，园区积极对接相关部门，企业要素保障实现“零”障碍。入园企业供电、供水、排污、通讯等要素实现基本保障。此外，针对企业的实际困难，园区协调多家金融机构，为入园企业搭建融资平台，解决10余户企业短期建设资金和生产流动资金共1.5亿元，解决园区基础设施建设资金6.69亿元，缓解企业短期资金压力，为项目建设提供了有力保障。

统计税收的创新之举

本刊记者从成阿工业园了解到，今年1-6月，园区完成固定资产投资42.5亿元；实现工业总产值16.4亿元（入库6.5亿元）；引进到位县外资金25亿元；完成政府性融资6.69亿元，累计实现融资17.99亿元；实现税收2993万元，累计实现税收近7000万元。

双方政府对利益分配早有协议：阿坝州和成都市分别按照6：4的比例进行利益分成。具体到税收，在园区内直接按照6：4比例，分别给企业开税票。比如，某企业需要纳税100万，阿坝州给企业开60万的税票，成都市开40万的税票。

然而，诸如GDP、工业增加值、投资额等主要经济指标，双方采取的办法是，由金堂县统计后，统一上报四川省统计局，再由省统计局按照六四比例，给予双方认定。这样就避免了双方分别统计时出现的漏报或多报情况。

在发展飞地经济的过程中，有一个问题不可避免——如何安置征地拆迁户。记者了解到，当年成阿园区规划的10平方公里共涉及到4000余户居民的拆迁问题，为了妥善安置拆迁户，园区规划了4559套安置房。

除了建设安置房，园区还将规划小学、幼儿园、小区医疗点、农贸市场、银行、邮局等配套机构。蔡东阳指着规划图告诉本刊记者：“未来，相当于在这块土地上重建了一个城镇，不仅拆迁户可以入驻，园区的员工也可以在这里安家落户。”

这里的人们对规划的蓝图充满期待，记者了解到，这4000余户居民，按照每人35平方米的标准，可以以房换房。当地企业和员工，也可以在此租房和买房。工作之余，园区的人们还给这个规划中的新城起了个美丽的名字——巴德小镇。