国际视野下的海关职业能力标准研究

童 话

21世纪，海关面临着全球化、贸易便利化及边境安全等方面的挑战， “要求更高、难度更大、任务更重”是当前海关工作面临的基本形势，迫切需要开拓创新、不断探索海关现代化建设的新途径、新方法，优化海关运行机制，增强海关执政能力。因此必须在全球范围内运用新的专业化的方式来进行海关管理和操作。2008年，世界海关组织（即World Customs Organization，以下简称WCO）能力建设司出台了基于 “海关学术研究与发展伙伴” （Partnership in Customs Academic Research and Development，以下简称PICARD）项下的《海关专业发展标准》。PICARD标准对海关管理者的职业能力进行了界定和划分，对于加强海关人员的能力建设，培养高质量的海关管理人才具有重要意义。

一、PICARD专业标准出台的相关背景

（一）开发PICARD专业标准的缘由

21世纪初，国际贸易的动态发展和有组织犯罪及恐怖主义活动的增加给全球的海关工作带来了巨大的责任和压力，这就要求海关为建立并维护本国的经济安全体系提供可行且高效的管理。这同时也向海关部门提出了开发一个管理构架的要求，从而更好地理解海关在贸易管理、社会保护、提供经济资料和财政税收服务中的经济角色。换言之，PICARD标准涉及到一个核心问题，就是海关关员究竟需要哪些方面的职业能力？不同的海关关员的能力需求是否一致，或者说不同层级的海关管理者需要哪些能力？海关能力建设的关键在于人，这些关键问题不仅是专门培养海关人才的海关高校所关心的，同样也是各国的海关管理部门所关心的。因此，拥有一套独特的知识、技能和行为体系可为海关所用，以执行其服务政府、调节国际贸易的职能，从而实现国家目标这一设想已经得到了国际海关界和学术界的公认。海关职能只有通过更专业化的发展和职业管理的方式才能实现，这就需要开发一套系统的专业标准。

（二）制定PICARD专业标准所经历的阶段

有些国家较早就开发了一些专业的海关课程，但是直到最近几年，才开发出与此相配套的标准。2005年，WCO开始汇集该领域多数人的关注点和发展情况，并提议为海关管理人员开发了一套统一的、国际上公认的专业发展标准。2006年，在PICARD项目的发起和国际海关高校网络 （即The International Network of Customs Universities，以下简称INCU）的支持下，最初的提议形成了草案并于2007年3月27日-28日举行的第二届PICARD会议上得到了进一步的完善。与此同时，INCU通过国际海关杂志产生了丰富的海关领域的研究。正是在国际上热点关注以及营造了良好的海关研究氛围等因素的共同影响下，2008年，WCO会同有关机构完成了为海关战略和操作部门管理者而开发的统一标准。

（三）参与PICARD专业标准开发的有关组织与院校

迄今为止，WCO已经和7所院校签订了谅解备忘录，分别是拉脱维亚里加技术大学、德国明斯特大学、澳大利亚勘培拉大学关税与消费税研究中心、阿联酋萨伊德大学、马其顿共和国海关及货运学院旅游与组织学系、法国勒阿弗尔大学、英国利兹城市大学。谅解备忘录的签署是为了就海关相关事宜在开发和提供世界级海关培训、教育能力建设及研究等方面加强WCO和各院校之间的合作。正是在这一平台上，WCO能力建设司组织了谅解备忘录签约高校以及部分其他大学的专家学者，与澳大利亚堪培拉大学、瑞士洛桑大学、英国利兹城市大学、德国明斯特大学以及拉脱维亚的里加技术大学共同开发完成。上述院校在国际海关学术界非常活跃，积极参与有关项目，发挥着重要作用。

（四）PICARD专业标准的应用及推广

为此，WCO通过其能力建设司的PICARD项目，与INCU合作而开发了一个系统的标准框架。为专业化发展的海关中高级管理部门提供了统一的发展标准，目的是致力于海关的专业化发展。尽管该标准的设计主要是为了满足学术的要求，但也可适度微调作为制定当前内部培训计划及招聘策略的基准，从而建设一个良好且稳定的管理团队。该标准可以且正在用于学术界以开发教育项目，从而为本科或硕士学历的海关人员提供专业的资格培训。该标准还将通过申请、鉴定和审批程序，对执行该标准的高校或培训机构进行认证，以便进一步推广。

二、PICARD专业标准的主要内容

PICARD专业标准划分为两个层次，一个层次是战略管理者/领导者，另一个层次是运营管理/执行者，前者定位于硕士学历层次，后者定位于本科学历层次，可以理解为高级海关管理干部战略层与中级的业务管理执法层的能力标准。

（一）战略管理者/领导者的职业能力标准

1.战略管理者/领导者的定义

战略管理者/领导者具有对海关业务的宏观把握能力并且能为组织提供领导力。他/她的任务是与政府和外部利益攸关方协商以便影响、决定和沟通海关组织运营政策并对其绩效负责。在实践中战略管理者/领导者可以是从关长级到署长级，或者是最高决策层中的一员。

2.总体专业知识要求

主要包括了 “国家和国际政策/政治；海关在政府中的角色及与政府其他部门的互动中的角色；海关业务；司法和法律体系中与海关相关的方面；微观和宏观经济学；战略性规划；政策的设计与执行；金融管理；人力资源/资本管理；风险管理；信息/知识管理；国际供应链；贸易实践；现代海关和商业技巧；公共、媒体关系及交流；道德、良好的治理与诚信的原则；客户管理”等17个模块，每个模块下均又细分了专门的知识要求，本文仅以海关业务为例进行说明。

海关业务需要了解海关作为一个政策授权和执行组织的复杂角色，需要掌握经济和财政、贸易管理、社会保护、国际/区域以及守法管理等内容，具体的知识包括： （1）世贸组织项下的协议和附则；（2）修订后的京都公约；（3）全球贸易安全和便利标准框架；（4）海关准则；（5）海关在创设吸引投资环境中的经济角色，现代税收评估和征收技巧；（6）守法、便利化和强制之间的关系。这种控制要求发展、管理和影响着守法文化；（7）安全和可靠环境的公共优先权；（8）供应链安全的国际/区域优先权 （世贸组织，世界海关组织，联合国毒品与犯罪署等）；（9）安全社会的国际和区域优先权 （组织犯罪，健康，农业，世界海关组织，联合国毒品与犯罪署等）；（10）区域海关/经济联盟的义务和自由贸易协定；（11）调查管理以保证对严重侵犯者的成功检举；（12）基本税务知识。

3.总体技能要求

总体技能要求包括领导力；激励的能力；远见；鼓舞；智力评估；分析能力；决策制定；问题解决；沟通交流；自我评价的技能；政治能力；建立内外海关网络；协商技能；文书起草；变动管理；项目管理；计算机基本操作技能；破解/解释/建构研究方法和创造力。

4.总体行为/态度要求

总体行为/态度要求包括了行为榜样；道德规范；同理心及客观性；信心；动力；客户导向六个方面。

从上述的内容可以较清晰地发现战略管理者/领导者所对应的职业能力标准更多的是从宏观的、组织的层面来界定的，对所需要的知识、能力和行为态度都进行了细分。

（二）运营管理者/执行者的职业能力标准

1.运营管理者/执行者的定义

运营管理者/执行者是每日负责具体管理业务运营的人。他/她要至少掌握一门以上的扎实的海关专业领域知识。相应的，他/她是总部政策部门或支持部门的中层领导。在实践中，他/她是办公室或业务部门的领导。

2.总体专业知识要求

与其他政府部门的交往；了解海关的角色及其日常合作伙伴；关于行政部门的知识；海关组织内部的管理人员的角色和责任；预算规划及人力资源；信息管理；信息通讯技术；海关业务；司法及法律系统；微观经济；财务及资源管理；风险管理；国际供应链；公共关系和沟通；道德规范原则、优秀的管理和服务；技术层面的及其适用于专业化的知识。同样的，也以海关业务为例，可以了解两个层面侧重点的不同。

海关业务需要了解海关领域的高技术知识，包括经济的与财政的、贸易管理、社会保护、国际的/地区的、税务执行管理，具体知识包括：（1）个人能够示范所理解的税务执行管理并能向其团队解释这个概念；（2）具有贸易术语和文件等基本的商贸常识；（3）税收专门知识；（4）熟练掌握海关法并完全了解其流程及其对发展和工作带来的影响；（5）知道并理解如何进行调查研究，特别是关于安全证据、访谈证据和发展简报；（6）知道并掌握税则、原产地规则；（7）知道修订后的京都公约及其附件。

3.总体技能要求

总体技能要求包括领导力；激励的能力；鼓舞；信息收集与处理；分析能力；决策能力；解决问题的能力；信息与想法沟通；与各层次人员相处的社会能力；自我评价的技能；协商能力；文书起草能力；计算机基础操作技能；保持正直品性；时间管理能力；压力应对能力；管理绩效；管理员工能力；适当的外语能力和专门技能和缓和矛盾的能力。

4.总体行为/态度要求

总体行为/态度要求包括了道德规范；行为榜样；公理心和客观性；信心和以客户为导向五个方面。

上述内容说明，运营管理者/执行者对于海关专业的知识，例如税务等知识有了更加深入的要求，能够熟练地运用于实际工作中，但总体上没有战略管理者/领导者那样要求的全面、宏观，这也是与两者的定位不同密不可分的。在总体技能要求和总体行为/态度要求方面，两者差异较小。

（三）进一步分析PICARD专业标准的方法

PICARD专业标准提供了一个普通发展标准，以使海关高级管理 （战略管理者/领导者，硕士水平）和中级管理 （运营管理着/执行者，学士水平）专业化为目标，内容包括总体知识要求、总体技能要求和总体行动/态度要求。

首先，依据要求的标题意思将两个层次区分开来，之后我们可以看出一些相同或相近的条目。一些是同样的条目，一些则不是。详见表1：

表1 总体知识要求部分两层次的比较

以上是对PICARD标准更为精细的分析，从独有的条目中可以看出，S （1）、S （6）、S （7）是政策和战略部分，O （7）、O （16）与技术方法高度相关，这与两个层次的定义和描述相一致。这通过海关业务S（3）—O （8）（表2）和微观和宏观经济S（5）—O （10） （表3）来举例说明会变得显而易见。

表2 海关业务部分两层次的比较

表3 微观和宏观经济学部分两层次的比较

同样的方法可以解释分析各项总体技能要求和总体行为/态度要求，并且要研究列出条目的重点 （如果重点依照一些规则）。在这个方法的基础上，可以发展出一个新的、更深入的准则来解释复杂的PICARD标准系统，特别是在学士和硕士项目的关系上。

三、PICARD专业标准的实践

2010年1月26日，WCO正式确认了以下三个大学的学术项目：里加科技大学、明斯特大学和堪培拉大学。之后，哥斯达黎加大学、俄罗斯圣彼得堡国立ITMO研究大学国际商法研究所也通过了PICARD专业标准的认证。本文将主要介绍PICARD专业标准在堪培拉大学的实践。

堪培拉大学关税与消费税研究中心 （即Centre for Customs and Excise Studies，以下简称CCES）正式成立于2003年底，提供海关职业教育、本科、硕士和博士研究生等全面的教育培训项目，是国际知名的在关税、消费税、税收管理、边境管理及相关领域进行教育、培训、职业发展、技术援助和能力建设的研究机构。CCES在其涉及的学科专业领域得到了WCO的高度认可，服务180多个国家的海关、政府组织、国际组织和私营企业。

以下所列出的课程体系是CCES提供的，由WCO所认证的且符合国际海关专业标准的：国际海关法律与管理研究生证书；国际海关法律与管理研究生文凭；国际海关法律与管理硕士；税务专业研究生文凭；税务专业研究生证书；海关管理学硕士。

CCES的教育项目课程目标与PICARD专业标准联系紧密，以CCES海关法与管理硕士研究生项目中海关管理理论与实践1课程为例，表4阐述了两者联系。

表4 堪培拉大学海关法与管理研究生项目与PICARD专业标准对应关系

根据表格中课程大纲、课程目标与PICARD专业标准相关知识/技能比较不难发现，CCES的海关类课程大纲及目标较大程度符合PICARD专业标准对战略管理者和运营管理者知识和技能的要求。

四、PICARD专业标准的特点意义以及今后实施专业标准的相关建议

（一）PICARD专业标准的特点意义

1.具有国际和本土、原则性和弹性相结合的特点

PICARD专业标准的制定采取了国际上较为通行的框架模式，即相关的内容以框架的形式固定下来。之所以制定这样的标准框架也是十分合理的，因为各国海关组织的设置和架构复杂多变，还要考虑到国情、综合实力等各方面因素，因此制定一个原则性的框架反而能更具可操作性。虽然对相应的知识要求等进行了细化，但是总体上仍是一种框架式的原则标准，这也为内容的更新和补充预留了充分的空间，WCO的各成员单位和国际上的海关类高校都可以根据实际情况和需要，因地制宜，有选择性地充实、创新内容。

2.为海关能力建设树立了可参考的方向和标杆体系

PICARD专业标准的出台对于海关管理者的专业化、规范化、标准化具有重要意义。一是该标准可以运用于开发海关职位招聘的基准；二是开发衡量当前内部培训关员效果的基准；三是开发制订计划、获得学术发展的标准。今后的人员招录、职前职后培训、知识更新、课程体系、教学计划及人才培养等方面均可有选择地运用标准涉及的各方面，从而有了一个国际的、可供对比的科学参考体系和标杆指引。

3.有利于提高海关人才培养和学科专业建设的质量

国内也曾有人对海关管理者所需要的能力进行过归纳和分析，但还没有达到PICARD专业标准系统化的程度。学术机构亦可将国际统一标准引入海关课程，并同步符合国家的鉴定标准。事实上，已经有一些国际机构开始以这些新标准为基础而开发了一些试点项目。既然该标准已经设立并开始应用，WCO就将开始制定相应的计划，从而使具备资格的机构和毕业生得到WCO的认可。从更深远的意义来说，就有了课程体系和国际标准的支撑，进而有助于海关学科专业体系的创建。

（二）今后实施专业标准的相关建议

1.充分利用好PICARD平台，提升中国海关高等教育的影响力

2008年5月14日-16日，第三届PICARD国际论坛在上海海关学院举行，以PICARD专业标准作为聚焦议题，就21世纪海关发展进程中的重大问题，探讨政、商、学，国内外相互合作开展海关学科专业建设以及高等教育、终身教育、学术研究的最佳模式和方法。这次论坛的召开为最终确立科学化、专业化、国际化的PICARD专业标准奠定了良好的基础，标志着中国海关高等教育和终身教育国际化战略的新开端，并将为已有百年历史的中国海关高等教育注入新的国际活力和动力。同年5月，上海海关学院加入了国际海关高校网络，并率团参加了历次PICARD会议，在该项目中具有较丰富的经验，并广受好评。作为世界上仅有的三所实行国民教育的海关学院之一，上海海关学院应该继续利用好PICRAD项目这一平台，并在这一舞台上发挥中国海关高等教育的更重要的作用，诸如进入WCO核心专家顾问组等都需要进一步的谋划。

2.积极开展院校国际交流，启动标准认证工作

2009年上海海关学院签署了与俄罗斯海关学院的合作协议，于2010出访乌克兰海关学院，并与国际海关高校网络的核心成员均保持积极联系。当前，应当积极通过与国家海关院校的交流与合作，更加深入掌握了解国际上的专业设置、课程体系、教学计划等，尤其是与已通过PICARD标准的院校，如在这项工作中走在前面的澳大利亚堪培拉大学等加强交流，尽早启动PICARD专业标准的认证工作。从而使中国海关拥有符合WCO国际标准的专业教育培训项目，为切实提高职前 （海关专业学生）、职后 （中高级干部）的人才培养质量和能力建设打下扎实基础。

3.积极开发海关专业的课程，提供高水平的学术成果

WCO建立的PICARD项目有着双重目的，一是促进学术界与海关当局的合作，为海关官员提供高水平的学术培训，二是开展海关领域的研究活动。上海海关学院具有独特优势，既是中国海关的高等学府，也是WCO亚太地区培训中心，就更应该积极参加PICARD项目，以便与其同行分享海关教育培训的最佳做法，为PICARD项目的成果贡献力量。要进一步整合学院内的优质教学培训资源，优化相关专业的课程设置，完善专业师资队伍的建设，借鉴国际上知名海关类院校的学科建设经验，以更好完成教育部新专业评估任务，创建有中国海关自身特色的海关专业教育发展之路。

下一步，笔者认为应当组织专人进行跟踪研究：一是探索研究如何将上海海关学院的海关专业 （2013即将开设的税务硕士以及2010年获批的海关管理本科专业）进行国际认证，加强对WCO已认证的学校发展情况及认证经验等领域收集资料并深入研究；二是结合国际标准和中国海关实际，对硕士层面 （战略领导层）和本科层面 （运营管理层）的专业知识、技能进行系统分析，制定出台中国海关职业能力建设标准体系，并应用于教育和培训之中；三是结合海关总署正在研究、出台的海关专业人才分类评定标准，引入国际视野和PICARD标准，切实为中国海关的人力资源储备和能力建设提供国际的参照标杆。