水利现代化评价指标体系研究

童 坤，刘 恒，耿雷华，姜蓓蕾，徐澎波，盖永伟

（水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京）

水利现代化是国家现代化不可分割的重要组成部分，国内外水利发展历程表明，水利现代化是水利发展的方向，是水利发展达到一定程度后的必经阶段。我国水利现代化问题是适应国家现代化建设而提出的，并逐步发展成为现代水利发展的目标。对水利现代化的认识和实践是一个渐进的过程，围绕实现水利跨越式发展、探索中国特色水利现代化是贯彻落实2011年中央1号文件精神的需要。水利现代化不仅要在治水理念上突出现代化导向，基础设施上构建现代化体系，管理手段上要实现现代化水平等，而且在指标设置上要反映现代化要求。建立水利现代化评价指标的作用有：一是引导，通过建立评价指标体系，明确指标内容及现代化门槛阈值，结合薄弱环节，有针对性地开展水利现代化建设与管理。二是评价，依据评价指标体系，对某地的水利现代化现状进行客观评价，同时也可为未来规划期进行评价，总体把握各地的水利现代化进程。三是监督调整，通过对逐年水利现代化进程的量化评价，可更好地督促水利现代化建设，发现问题及时调整。水利现代化的评价在过去已有很多专家和学者进行研究和探讨，但随着对水利现代化的进一步认识，原先的评价体系已经不能适应现有水利现代化的特征和内涵，本次将以崭新的视角对水利现代化进行评价研究。

一、水利现代化特征内涵

水利现代化是由传统水利向现代水利、可持续水利转变，持续增强水利保障能力，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的动态变化过程，也是不断推进人与自然和谐、生态文明进步的动态发展过程，具有鲜明的时代特征与地域特点。现代化是一种理念和过程，是没有止境、永远向前发展的，其本质特征主要反映在四个方面：观念现代化、设施现代化、技术现代化与管理现代化。

水利现代化内涵是：要以城市和农村一体化为出发点，以水调控、水管理、水生态为抓手，建设标准较高、功能完备、布局合理、应急有力的防洪、除涝、灌溉、供水工程体系，实现洪水能防，干旱能抗，供水可调控，确保防洪、防旱、供水无忧；破解资源约束瓶颈，形成配置合理、利用高效的水资源开发利用方式，建立法制健全、管理规范、体制顺畅、机制灵活的管理体系，实现水资源统一管理，工程良性运行，管护有序长效，基层服务健全；开通清水通道，清除保护区隐患，推行蓝线管理，建立良好的河湖保护修复体系，实现河湖功能健全，水系流畅清澈，生态环境良好，打造具有地方特色的水利名片；实现人水关系和谐，水利保障有力，山水城林交融，以水利现代化支撑工业现代化和农业现代化，以水利现代化成就地方幸福。最终以高标准提供安全保障，以高质量建设水利工程，以高要求实现良性水生态，以高效益提升现代农业，以高科技提升发展能力，以全方位发展带动民生改善。

二、水利现代化评价指标体系的构成

在2011年中央水利工作会议上胡锦涛总书记提出了“到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的体制机制和制度体系”四大体系。为了使水利现代化评价指标具有更好的适应性，本文将这四大体系扩展成六大体系，具体是“防洪防涝安全保障体系、农田水利保障体系、水资源配置与高效利用体系、水环境保护和河湖健康保障体系、水管理能力体系及水利发展保障体系”。增加农田水利保障体系，突出水利是农业的命脉，充分体现水利是现代农业建设不可或缺的首要条件。同时将体制机制和制度分成管理和保障两部分。这样将水利现代化评价指标体系分成三个层次，分别为目标层、准则层和指标层。目标层为单一目标，六个体系作为准则层，在每一准则层下有若干具体指标，水利现代化评价层次结构见图1。

在系统总结水利现代化内涵和主要特征的基础上，结合国内外现有水利现代化评价指标体系的相关研究，按照以上建立的指标体系结构，在各准则层下继续构建指标变量。指标变量的构建以全面为主，力求收集能表征水利现代化的各个方面，为水利现代化评价指标的构建提供一个全面、丰富的基础库。

①防洪防涝保障能力指标：洪涝灾害损失率、成灾面积比例、流域防洪达标率、城市防洪除涝达标率、区域防洪除涝达标率、防洪标准达标率、除涝标准达标率、防洪保护区标准达标率、重点堤防标准达标率、除涝保护区标准达标率、城市防洪除涝达标率、防汛防旱指挥系统完善程度、病险水库除险加固完成率、径流调节指数、超标准洪涝应急预案完善程度等。

②农田水利保障能力指标：农田旱涝保收面积比例、除涝降渍工程达标率、灌溉水利用系数、节水灌溉工程率、农村河道有效治理率、水利工程设施完好率、农村饮水安全普及率、农村饮水安全人口解决率、河网水系综合治理率（县乡河道整治率）、农业用水产出率等。

③水资源配置与高效利用能力指标：供水保证率、供水保证率达标率、供水安全保障程度、用水弹性系数、城乡自来水普及率、饮水安全达标率（饮水安全人口比例）、万元GDP用水量、再生水利用率、万元工业增加值用水量、工业水重复利用率、单方水粮食生产率、城市供水管网漏失率、城市节水器具普及率、城乡饮水安全率、供水安全风险、农业用水比重、各类供水的水质达标率等。

④水资源保护与河湖健康保障能力指标：水功能区水质达标率、集中式饮用水水源地水质达标率、河网水系综合治理率、最小生态用水保障程度、河道内生态用水保障程度、河道外生态用水保障程度、地下水超采率、水土流失治理率、轻度水土流失治理率、水土流失面积比率、入河泥沙减少比率、入河排污口设置合理率、河湖综合治理率、水域面积率、地下水域水质达标率、农村排水设施覆盖率、工业废污水排放达标率、城市污水集中处理率、河湖蓝线执行程度、水文化营造程度、水景观建设程度、入河污染物排放目标完成情况等。

图1 水利现代化程度评价层次结构

⑤水管理能力指标：基层水利管理服务水平、水资源管理达标率、水利工程设施完好率、骨干河湖管理达标率、水资源费征收率、最严格水资源管理制度执行力度、水管理制度健全程度、防汛防旱管理与应急能力、水利管理服务体系完善程度、水事违法案件立案率、水资源监控能力、水利设施自动化覆盖率、电子政务系统覆盖率等。

⑥水利发展保障能力指标：重要水管理事项有效实施率、水利投入政策到位率、水利科技与信息化水平、人才结构达标率、大专以上管理人员比重、水利投入政策到位率、水利投入占可用财力比例、水事违法案件立案率、先进产品和技术应用程度、水利科技研发投入占水利投入比例、水利科技进步贡献率等。

三、水利现代化指标选取原则

建立水利现代化评价指标体系，应根据各地区的实际情况，在借鉴国内外水利现代化评价的基础上，以科学、实用、简明的选取原则，具体考虑以下几个方面：

①导向性原则。充分发挥指标体系的监测、考核和导向功能，科学引导水利现代化建设。

②传统性和创新性原则。指标在选取过程中要尽量选用在学术界和技术上已被广泛认可和采用的一些传统指标，同时结合各地水利发展现状及可持续发展的要求提出一些新的评价指标。

③独立性原则。为构建科学、简明、实用的评价指标体系，选取的指标内涵要明确，代表性要强，含义上不交叉，内容上不重复。但指标的相对独立性与其相关性并不冲突，只要从不同角度反应了水利现代化情况，也具有其存在的价值。

④公认性原则。指标体系设计与国际管理接轨。目标值设定与水利现代化发展程度相适应，评价方法要科学、合理、可操作，评价结果充分反映人民群众的满意程度。

⑤可行性原则。评价指标的选择要定性与定量相结合，以定量指标为主，尽量采用以科学完备的统计方法为支撑的客观指标，做到科学量化，规范统一，真实可信。

⑥科学性原则。全面贯彻科学发展观要求，切实把握好基本实现水利现代化的本质内涵，科学设计指标体系的框架、内容、标准和评价方法，充分体现时代特征、全球视野和战略眼光。

四、评价标准

1.评价指标标准

对于评价指标标准的制定方式有以下几种：

①以国际、国家标准作为标准值。对于那些进行严格控制且已有国际、国家标准的指标，可直接采用。②参考国家关于某些指标的发展规划值或发达国家、发达地区的指标实际值来确定。③根据理论分析并结合典型地区的现状特征来确定。

本次确定的评价标准也称为水利现代化的目标值或门槛值，对具体某个指标来说，达到或者超过这个目标，那么该指标的评分值为满分（100分）。指标的门槛值通过上述方法给出初始值后，最终通过专家咨询的方法确定。

2.水利现代化评价标准

当水利现代化综合评价实现程度达到90%以上、指标层单项指标实现程度达到80%以上时，即为基本实现水利现代化。

五、水利现代化评价方法

评价分为综合评价和单项评价。综合评价方法有多元统计法和系统分析法。多元统计方法有主成分分析法、主坐标法、因子分析法、聚类分析法、典型相关分析法等；系统分析法有模糊数学评价法（FS）、灰色系统评价法 （GS）、 人工神经网络评价法（ANN）、数据包络分析法（DEA）、层次分析法（AHP）等。

1.评价模型

本文采用近年发展起来的利用定性与定量分析相结合的层次分析法，它具有实用、简洁的特点，是解决复杂系统中多层次、多目标水利现代化程度评价的较好方法。综合评价按下式计算：

式中，n为某准则层选取的具体指标数，λi为第 i个准则层的权重，λj为某准则层选取的第j个指标在该准则层所占的权重，Mij为第i个准则层中选取的第j个指标的评分值。

2.指标权重

指标权重的合理选择关系到综合评价的正确性和科学性，各指标的权重先分别构造判断矩阵，计算出各指标的初始权重，然后经过多次专家咨询最终确定。

六、应用实例——南京水利现代化评价

在上述构建的指标体系基础上，调查研究南京市水利发展现状和社会经济状况，对南京市水利现代化的发展现状进行评价，为未来水利现代化建设提供依据。

1.南京市水利现状

目前，经过一系列工程的建设，南京市水利发展已经取得较大成就，但水利基础设施建设明显滞后于城市建设和经济社会发展，不能满足现代化发展的需求。全市防洪保安基础设施较薄弱，抗旱能力不强；农田水利设施建设滞后，配套标准亟待提高；城市供水结构中饮用水水源单一，供水风险高；河湖水质仍未达到上级部门的要求，离现代化“水清、湖碧、流畅、岸绿、景美”的要求尚有一定距离；水利工程管理现状与南京城市发展要求不相匹配，水利管理能力水平与现代化服务型政府的要求还存在一定差距。

2.南京市水利现代化评价

首先，从水利现代化评价指标的基础库中选择最具有南京特色的30项指标作为南京水利现代化的评价指标。其次，确定水利现代化的评判标准（门槛值）。然后，经过多次专家咨询得到各指标的权重。最后，用南京水利现代化各选取指标的现状值与评判标准比较确定评分值，计算其综合评价指数。本案例选取2010年为基准年，对南京市水利现代化现状值进行测算，南京水利现代化评价见表1，各准则层实现程度如图2所示。

南京市水利现代化计算结果为79.7%，表1可以看出各单项指标还未超过80%，对照水利现代化评判标准，目前南京市还未实现水利现代化。该计算结果与南京市水利发展现状基本相符。从南京市六个体系的现状评价可以看出目前南京市防洪防涝安全保障、农田水利保障体系、水资源配置与高效利用得分相对较低，是全市水利建设的主要短板；水环境保护与河湖健康、水管理能力、水利发展能力保障还有待进一步提升。从指标来看，农村河道有效治理率、万元工业增加值用水量、水土流失治理率、人才结构达标率得分低于60%，下一步还需要重点突破，加强建设。

表1 南京水利现代化评价

图2 南京水利现代化六个准则层实现程度示意图

七、结 论

水利现代化评价是一项复杂的系统工程，是一个动态过程的评价。在对各地进行水利现代化评价时，要分析当地的经济社会发展水平和当地的水利发展实际，有针对性地选择适合当地情况的具体评价指标。这些指标要可度量，各指标的目标值（门槛值）并不是越高越好，目标值的设定主要体现水利现代化建设的底线和进程。我国幅员辽阔，南北差异极大，因此，各地可在六大准则层的前提下，通过不同的具体指标来统一反映各地水利现代化的进程。同时，为了能更好统一评价各地区的水利现代化水平，可在每个准则层下，确定1～2个必选指标。建议必选指标为：流域防洪达标率、旱涝保收田面积率、万元GDP用水量、集中式饮用水水源地水质达标率、最严格水资源管理制度执行力度、水利投入政策到位率等。备选指标各地可根据具体实际选定，各地水利现代化水平的评价对必选指标可采用一票否决的方法评定。

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