和谐社会背景下构建城乡社会保障体系的思考

■李红浪

和谐社会的核心是以人为本，是一个民主法治、经济繁荣、人民安居乐业、社会福利不断提高的社会。“老有所终、壮有所用、幼有所长、弱势群体均有所养”是我国古人对和谐社会的美好憧憬，这也反映出生活基本保障是民众的根本利益和共同愿望。民生问题是构建社会主义和谐社会的根本所在，而社会保障体系建设则是最基础和最重要的民生问题之一。作为市场经济的重要支柱，城乡社会保障体系在经济发展中发挥着不可忽视的重要作用，关系着政局稳定，是和谐社会能否实现的重要依托。随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，社会保障问题的受关注程度越来越高。当前适时研究这一社会热点和民生问题，对于建立和完善具有中国特色的社会保障体系、促进社会和谐发展，具有十分重要的现实意义。

一、当前我国城乡居民社会保障体系建设的现状

社会保障是国家的一项基本经济制度，关系到民众的切身利益。近年来，我国城乡社会保障体系建设快速推进，覆盖城乡居民的社会保障体系建设初步建立并得到了完善。2006年，党的十六届六中全会，首次提出社会保障覆盖城乡全体居民的目标:“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。”2007年，党的十七大进一步明确将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为建设小康社会的奋斗目标之一;2012年，党的十八大又提出，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。可见，党中央不断稳步推进城乡居民社会保障体系建设，社会保障事业得到了健康持续发展。2011年全国城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数，分别达到2．84亿人、4．73亿人、1．43亿人、1．77亿人、1．39亿人，比2001年分别增长了100．18% 、549．79% 、38．27%、307．24% 、302．08%;2011年新农合参合8．32亿人，新农保和城镇居民养老保险参保人数达到3．64亿人。在较短的时间内，全国数亿人被纳入社会保障覆盖范围，建立起世界上最大的社会保障计划，这是一个巨大的成就。[1]

近年来，特别是为应对2008年国际金融危机的严重影响，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，积极推进城乡社会保障制度改革，着力保障和改善民生，对实现保增长、保民生、保稳定的目标发挥了重要作用。[2]我国城乡社会保障体系取得了长足的进步，建立了一个多种类、多层次的社会保障体系，城乡居民受益明显。从保障范围来看，保障的受众日益增多，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成;从保障内容来看，以城乡居民养老、医疗、失业和最低生活保障等为主要内容;从保障的效果来看，城乡居民对当前社会保障体系的满意度在不断上升，劳有所得、病有所医、老有所养的目标已经实现。

二、当前制约城乡居民社会保障体系建设的主要因素

目前，虽然我国城乡居民社会保障机制基本得到了完善，但人们的社会保障需求与社会保障发展不足的矛盾仍然存在，尤其是一部分农村地区的社会保障水平仍然较低、覆盖面较窄，而且保障形式单一、保障功能低下，并且将长期面对人口老龄化等严峻挑战。这些因素严重制约着城乡居民社会保障体系的构建，主要表现在以下几个方面:

(一)资金不到位

目前我国社保体系呈现出条块分割的状况，城镇社会保障资金由国家财政拨款，由地方财政部门进行管理，这容易造成管理上的疏漏。一些地方和个人在国家监管不到位的情况下，擅自把社保资金用于其他方面。城乡二元体制，也是影响社会保障体制完善的十分重要的因素。目前，我国的社保资金有90%以上用于城市，广大的农村地区因其经济发展水平低、收入增长缓慢等因素，无法拿出更多的资金进行社会保障体系建设。

(二)区域性发展差异较大

地区经济发展的不平衡，造成各地区社会保障体系有所不同。随着西部大开发的不断推进，农村地区的发展也有很大程度上的起色，但是我们也不得不承认，不同地区经济发展的差距仍然很大，南方地区普遍比中西部地区发展快，因而社会保障体系的建设也更加完善和齐全，而内陆地区由于受到诸多原因的牵制，至今仍是社会保障体系覆盖最为薄弱的地方。随着城镇化的不断推进，城乡结构也正在急剧地发生变化。这个变化越快，越能凸显农村社会保障制度的滞后，也对目前城乡分割的社会保障管理体制提出了更高的要求。2009年到2010年，我国城镇化率从48%提高到49．6%，平均每年增加了0．8个百分点。即使今后每年只提高0．6个百分点，到“十二五”末期城市化率也将达到50%以上，这就要求我们适时加快社会保障特别是与农村、农民相关的社会保障制度建设的推进步伐。

(三)人们参保意识薄弱

影响社会保障体系建设还有一个重要的因素，就是人民群众的参保意识问题。这种现象在农村十分突出，由于农村信息非常闭塞，所以国家的政策很难传达和落实到农村，很大一部分的农民还不了解参保知识，从而导致他们的社会保障意识不强，或是根本没有社会保障意识。尤其是当他们对合作医疗制过高的期望与现实差距太大时，导致一部分农民积极性受挫，参保率自然也就不高。同时，又由于传统家庭养老观念依然存在，使得社会保障的模式在短期内很难被广大农民所接受。

三、新形势下构建城乡社会保障体系的对策

当前，我国正进入全面建设小康社会的决定性阶段，我们应清醒认识到当前我国全面建成小康社会的艰巨性，如果没有一个健全、完善的社会保障体系，就难以满足社会成员的实际需求，社会的稳定与和谐就难以实现，更谈不上经济的可持续发展。因此，构建社会保障体系是推动经济社会发展中的一项重要任务，必须抓紧抓好。我们必须以科学发展观为指导，坚持以人为本，着眼城乡统筹，在审视现行社会保障体系的基础上，立足现实国情，以城乡一体化为最终目标，加快建立具有中国特色的城乡居民社会保障体系。[3]

(一)要充分发挥政府的主导作用

在新时期建设和谐社会、践行科学发展观的背景下，充分发挥政府的主导作用、调动社会各方力量参与构建城乡社会保障体系势在必行。在统筹城乡社会保障体系中，必须把市场的力量与政府的力量相结合，同时不能忽略社会“第三部门”等其他力量的介入。[4]

1．进一步扩大城乡社会保障的覆盖面。改革开放以来，我国经济快速发展，但贫富差距呈日益拉大之势，与此同时，社会保障体系本身的公平性也经受不住考验，城乡之间的差距、不同性质企业之间的差距(国有、事业单位与普通私营企业等)、地区差异等多方面问题日益明显。因此，政府在社会保障体系中应发挥主导作用，为促进和谐社会发展，收益的再分配应成为当前重要的议题之一。基于二元经济结构和农村社会保障制度缺失的现状，建立覆盖城乡社会保障制度的重点，是在完善城镇社会保障制度的基础上，建立与发展农村社会保障制度，实现城乡社会保障的统筹与协调发展，并最终实现一体化。[5]

2．进一步强化政府在社会保障体系中担负的职责。我国当前尚处于经济政治体制改革中，政府在具体保障过程中的职责分工仍不够明确，在不同层级间的政府责任划分上，多数时候仅根据保障项目确认。事实上，公共经济学理论指出，公共服务的类型可以成为划分政府职责的依据，但保障项目是各级政府均有涉及的问题，如据此划分显然有失偏颇。福利经济学认为，不管采用集权或分权的组织形式，社会福利最大化都应该成为组织分工的标准。因此，依从福利最大化原则，我国的社会保障体系应充分借鉴西方国家的经验，将中央政府和地方政府的职责作出明确划分，例如中央政府主要负责法规和规划的全面制定，确认全国保障项目的基本标准和享受条件;在公共产品和公共服务的提供上，中央政府提供那些诸如传染病防治医疗等“国家”公共品，而地方政府提供相对具备柔性的地方性产品 (如俱乐部性质的一些产品)。

3．进一步发挥政府的主导功能。以养老保险、医疗保险、失业保险等为例。由于养老保险是当前社会保险内收入再分配功能最强大的项目，中央政府可强化统筹层级，既在各省级别上进行统筹，又在全国范围统筹，以此实现养老保险的统筹功效及风险共担功能;在失业保险方面，政府应着力引导失业保险的功能转化，传统的失业领取救助资金的做法，可调整成积极开展个性培训、拓宽就业渠道、增强失业保险成员的就业能力，并发放失业后的最低基本生活保障;在医疗保险方面，由于各地区、各领域的需求都存在差异，政府应根据需求提供社会保障，而强制性的医疗保障体系的建立应由中央制定完善法规来推行。

(二)健全和完善社会保障制度建设

从我国国情出发，城乡社会保障制度建设要与当前社会经济发展水平相适应，要与当前人民群众现实需要相适应，切实起到促进经济发展和维护社会稳定的积极作用。当前社会保障制度建设的关键，在于在不断完善已有制度的基础上，进一步加大制度建设和创新力度，形成全方位、全覆盖、科学化、系统化的社会保障制度体系。在健全完善社会保障制度的进程中，要坚持以人为本，按照“促进和维护社会公平、尊重国情和循序渐进、合理、适度和覆盖”等原则，全力构建符合我国经济建设和社会发展的具有中国特色的社会保障体系。

在当前及今后一个时期，我国要加强以下几个方面的建设力度，一是坚持社会统筹和个人账户相结合的制度，逐步形成包括基本保险、企业补充保险、个人储蓄性保险的多层次养老保障体系。二是要进一步推进医疗保险制度改革，努力扩大基本医疗保险覆盖范围，做到应保尽保。三是要进一步做好城市居民最低生活保障的落实工作，将符合条件的城市困难居民全部纳入最低生活保障范围，对城乡特殊困难的群众给予更多的人文关怀和切实帮助。四是要进一步完善农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。随着我国经济社会的转型，国内学者普遍认为，现阶段建立农村社会保障制度已十分迫切。[6]五是要进一步加大社会保险费的征缴执法力度和继续加大工作力度，把应参保人员及时纳入覆盖范围，做到应缴尽缴。通过以上措施不断健全和完善社会保障制度建设，真正做到保人民安居乐业、保社会兴旺发达、保国家和谐稳定。

(三)积极鼓励社会各主体加入多层次的社会保障体系

建立多层次的社会保障体系，是完善社会保障体系、全面建设社会主义小康社会的重要内容，对于深入推进改革、维护社会稳定、促进社会主义市场经济发展具有重大意义。随着经济发展，人们的生活水平差异也日益凸显，社会保障体系也必须根据需要进行调整。

目前，推行多层次社会保障体系可从三个层次展开:一是“托底层”，这个群体是社会的弱势群体，如农村“五保”等，应建立完善的制度给予城乡特困家庭一定的社会福利或救助，政府全额出资。二是“主干层”，这部分群体主要通过提供养老、工伤、医疗、失业、生育等各种基本保障，形成权利、义务联系紧密的社会保险制度。如2009年，在国家新农保试点政策框架下，重庆探索建立城乡居民社会养老保险制度。到2011年11月，参保人数达到 1102万人(农村 982万人，城镇 120万人)，参保率85%，360万老人平均每月领取86元养老金。[7]三是“补充层”，这部分群体的额外保障需求也应得到鼓励，各用人单位可提供诸如企业年金、补充养老医疗、职业年金等，提供额外的保障。除企业外，各种社会组织、家庭、服务组织等都应该积极发挥在社会保障体系中的作用，爱心捐款、慈善机构等各种社会援助机构专题活动等，都可以为需要帮助的群体解决一些问题。如在多次大灾面前，一些社会团体及组织纷纷慷慨解囊，为灾难面前的人民开展物质援助、心理辅导等，这大大减轻了政府社会保障的负担，也形成了良好的社会风气。[8]

(四)大力发展商业保险和慈善事业

政府应当大力发展、扶持商业保险和慈善事业，确保发挥他们在健全社会保障体系中的重要作用。一方面，商业保险作为基本生活保障的有力补充，充分体现了市场机制的谁投保谁受益、多投保多受益的基本原则，满足了更高层次的社会保障的需求。[9]众所周知，当前国家的保障体系不健全的重要原因在于资金不足，由此温家宝总理在《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》中指出，商业保险在中国特色社会保障体系中的作用应得到明确肯定，提倡商业保险促进民生和谐。因此，完善商业保险的补充作用，对建设城乡社会保障体系有积极意义。保险公司具有灵活性高、社会资源丰富等诸多特点，所以，在我国政府财力不足、保障水平不高、地区差异显著的现实状况下，有限的公共资源可以投入到弱势群体中，促进商业保险提供更特色的服务，从而对社会保障中存在的不足有针对性地进行补充。同时，地方政府应积极培育有利于商业保险发展的政策环境、法律环境和市场环境，为城乡商业保险的发展提供合适的发展空间，帮助商业保险快速成长。[10]在全国范围内，要积极发展各种人寿保险、健康保险等商业保险计划，并且要适时推出农村生育保险等新险种。另一方面，慈善事业是社会保障体系的一个重要组成部分，发展慈善事业，对于促进经济社会全面协调发展具有十分重要的意义。慈善事业作为第三次收入的分配方式，对于提高社会福利、改善社会保障以及增加社会内部团结，都有着积极的推动作用。经济发展越快，社会进步越快，慈善事业也应当紧随其后，迅速发展起来，增加全体社会成员对该事业的认同感、关切度和社会团结精神。所以，政府应当积极引导、培育、发展慈善事业，同时社会各界借助慈善事业平台对社会保障提供各种帮助。

总之，在和谐社会背景下构建城乡社会保障体系，是切实改善民生、增进民生幸福、促进社会和谐发展的重要举措，也是党和政府的一项重要职责。建立一个符合我国国情、多层次、广覆盖的城乡一体化的社会保障制度体系是一个系统、长期的过程，需要社会各方面的大力支持和积极配合。只有围绕稳增长、惠民生、保稳定、促和谐的目标，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，才能最终实现到2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

[1]中共人力资源和社会保障部党组．覆盖城乡居民的社会保障体系基本建成[J]．求是，2012，(18)．

[2]潘春跃．我国城市化战略取向研究[J]．企业经济，2011，(3)．

[3]袁文全，张卫国．统筹城乡社会保障体系建设的经验启示与实践向度[J]．学海，2010，(6)．

[4]王程．统筹城乡社会保障中政府的责任[J]．国际经济合作，2010，(3)．

[5]甘小文，等．城镇化对农民消费结构影响的实证研究[J]．企业经济，2011，(6)．

[6]林淑周．我国农村社会保障制度建设研究综述[J]．福州党校学报，2012，(1)．

[7]陈元春．紧扣民生 突出创新 大力推进统筹城乡社会保障体系建设[J]．中国组织人事报，2012，(4)．

[8]王爱萍，等．新农保实施现状及对策研究[J]．企业经济，2011，(9)．

[9]人力资源和社会保障部．加快推进城乡社会保障制度改革[J]．四川改革，2010，(3)．

[10]金刚，柳清瑞．中国建立覆盖城乡社会保障体系的基本条件分析——基于国际比较的经验[J]．人口与发展，2010，(2)．