就业援助:社会救助立法的基本取向

2012-04-18杨德敏

江西社会科学 2012年12期

■杨德敏

社会救助是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存发展基本需求的公民给予物质帮助和服务的制度，它通常被视为政府的当然责任，其目标是帮助社会贫困群体摆脱生存危机，维护社会和谐稳定。社会救助的外延包括生活救助、灾害救助、教育救助，医疗救助、就业救助、住房救助等。①就业救助是指对生活贫困、有劳动能力但就业困难的失业人员给予就业扶持和帮助的制度。就业援助是以增加劳动收入为目的，以就业困难人员为主要对象，由政府制定特殊扶持政策，开发公益性就业岗位，提供各类有针对性的援助措施，帮助贫困群体中的就业困难人员尽快实现再就业的一项制度。[1](P324)就业援助包括支持和鼓励困难群众就业，优先落实各项帮扶政策，给予必要的生活保障，通过开展就业技能培训、职业介绍或提供就业岗位，帮助困难群众实现就业和再就业等内容。[2](P10)可见，就业援助属于社会救助的范畴，其本身是获得就业的基本保证，促进就业才能使受救助者脱贫，是社会救助的根本出路，就业援助是促进就业的重要方式，符合社会救助群体的切身需要，对社会救助来说，属于治本性救助，为此，本文对我国社会救助立法体现“促进就业”的价值取向进行探讨和分析，以期对立法有所裨益。

一、社会救助立法的价值分析

社会救助立法理念，即该法律制度设计的本质出发点和追求目标，可以解释社会救助法律制度供给的现实需求动因。[3](P98)法律制度作为一种理论架构，价值来源于其回应现实社会生活中的实际需求而产生。客观社会生活的实际决定了社会救助法律制度的价值选择。

(一)保障生存权

“生存权，即为维持人的生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容。生存权基于人类的生存本能而产生，是一种自然权利，它是伴随人的出生而自然产生，直至人的死亡而自然消灭的一种权利。和法定权利不同，这种自然权，是天赋的、不可转让的。”[4](P28)生存权是一切人权的起点，作为第一人权，是贯穿着基本人权发展始终的人权，值得一提的是，这里所指的“生存权”仅指狭义的生存权，主要是指无生活能力者享有请求国家给予物质帮助的权利，是针对社会上老、弱、病、残、幼等缺乏独立谋生能力的公民而言的，国家有责任帮助这些社会弱者，使其维持基本的生活，这种权利在一定程度上就是我们现在所说的“社会救助权”的前身。在所有权利和自由中，生存权是一项基础性的、前提性的权利，没有这项权利，其他一切权利和自由都无从谈起。社会救助的目的就是要使公民的生存权得到基本保证，以保障公民的其他权利和自由，维护人的尊严。

生存权表明公民对国家的积极权利，国家负有满足公民请求的法定义务。同时，国家对于公民生存权的维护和保障应通过具体的制度设计来完成。制度设计应保证公民的生存权在自我不能实现时，有向国家请求帮助的权利;同时国家有相应义务，即在公民的生存权受到威胁时，有对其提供帮助的义务;在公民请求权被拒绝时应有相应的救济手段。在世界大多数国家，保障生存权已上升为一种宪法性权利。保障生存权——社会保障制度设计的最原始立足点和出发点，同理，在社会保障制度中重要组成部分的社会救助法律制度的设计中，最原始的立足点和出发点也就是保障公民的生存权。

(二)实现发展权

发展是生存权的必然要求，它的设立解决了适者生存、不适者也生存的问题，生存权可以确定生存的最低标准，但并不反对社会弱者为适应社会发展的更高追求——公民拥有发展权。发展权是人的个体和人的集体参与、促进与享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权。[5](P21)1986年联合国大会决议通过《发展权利宣言》标志着发展权作为一项新的人权正式在国际范围内获得承认，该宣言指出，各国为实现发展权应采取的必要措施就是确保所有人获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配方面的机会均等。个体发展权的实现直接依赖于国家义务主体所提供的物质保障和法律保障。

贫困者往往因收入低和发展不足，权利易被社会排除在外。从这个角度看，贫困是对发展权的剥夺，而不仅仅是经济收入的低下。现代社会救助是向陷入贫困者传递多种资源的复杂过程，不仅仅是一次性的现金或物质救济，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。[6](P57)因此，社会救助立法应突出考虑贫困者的发展权需求，通过就业援助促进贫困者就业，在一定程度上帮助其自救自立，有利于培育和提升有劳动能力的贫困者的生存和发展能力，最终消除贫困，减少政府和社会压力，实现社会救助价值。这是我国社会救助立法的理论动因，即由传统的消极救助立法向积极救助立法模式转变。

二、我国社会救助立法就业促进功能的不足

我国现行社会救助立法对就业促进在以下几个方面存在不足:

(一)最低生活保障制度重生存、轻发展，就业促进功能缺失

1999年10月1日，国务院发布的《城市居民最低生活保障条例》规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。由此，作为“最后安全网”的城市低保制度在我国逐步建立。总体而言，城市低保制度存在重“资金保障”轻“就业服务保障”的问题，使得“就业制度”对城市低收入者和低技能劳动者产生负面作用和向外的推力，呈现为形式性救助的特点。虽然我国城市低保制度中也融入了就业促进这方面的内容，体现了促进低保对象就业的基本精神。但是，就业促进与低保制度的联动机制不明确，缺乏相关就业保护性措施和辅助性服务措施，而且职业培训制度没有发挥其应有的作用，政府任凭低保对象长期因就业信心不足、市场竞争力低、就业稳定性差、照料儿童和老人等原因而不敢或不能就业。[7](P74)当然社会救助制度起点是生存救助，但其根本目标是推动被救助者脱离生存困境进而促进自身价值的实现。现行的社会救助体系以低保制度为主体，而低保制度是以个人或家庭的收入为标准的一种补差式的现金和实物救助，使得被救助者容易陷入“福利依赖”陷阱，不利于刺激就业和人的价值的实现，违背了社会救助制度的初衷。[8](P29)可见，低保制度容易使受救助对象产生对社会福利的依赖，对有劳动能力的救助对象无法刺激其求职欲望，违背社会救助制度的初衷，究其原因，关键是现行社会救助立法缺失对低保制度与就业促进有效衔接机制的规定，导致低保制度无法充分发挥就业促进作用。

(二)生存保障与就业促进联动机制缺失

2009年4月3日公布的《中华人民共和国社会救助法(草案)》第3条规定，“社会救助以居民最低生活保障为基本内容”。长期以来，政府对贫困人口救助的着力点主要在于解决其生存问题，对如何促进有劳动能力的贫困者就业关注不够，缺少相关的或有力的促进就业政策，由此，对被救助者来说，依赖救济福利生存比通过劳动就业获得收入更具吸引力，导致有劳动能力的受救助者缺乏就业动机，缺乏劳动就业的责任约束。社会救助制度目的不是为了维持或“制造”一个低收入阶层，而是把保障其生存作为基础，同时使其中具有一定劳动能力的救助对象经过一段时期的调整，经由就业摆脱贫困，不再接受政府救助。[9](P115)应当说保障贫困者的生存权、消除贫困是政府的责任，政府在保障有劳动能力的贫困者基本生活的同时，采取激励政策促进其就业，通过提高劳动收入而使被救助者脱贫，既满足了人的物质需求，又满足了人的精神需求，这是最有效、治本性的社会救助方式，也是社会救助制度设计的最理想途径。但现行社会救助立法均侧重在对被救助者的生存保障，而缺失对贫困者生存保障与就业促进相互衔接、相互促进机制的规定。

(三)社会救助立法中就业援助专项救助制度缺失

经过多年的实践，目前我国以覆盖城乡全体居民为政策目标，以最低生活保障为基本内容，包括城乡低保、农村五保供养、专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助在内的社会救助体系，已经基本形成。②《社会救助法(草案)》第3条将社会救助体系界定为:“社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助”。该草案第16条规定:“对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准2倍且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级以上地方人民政府有关主管部门根据需要给予教育、医疗、住房等专项救助”。现代社会救助权利体系应该是一个包含生活救助、灾害救助、医疗救助、失业救助、住房救助、教育救助、法律救助等内容丰富复杂的体系，且随着社会经济的发展而日益丰富。[10](P10)对因失业致贫而又有劳动能力的受救助者给予就业援助，当然属于社会救助的专项救助范围，也是社会救助最有效的方式之一。然而，《社会救助法(草案)》在对类型多样、内容复杂的专项救助内容规定上，条款却很少，尤其是缺失对就业援助的明确规定，尽管“国家确定的其他救助”，应涵盖就业援助，但由于这一制度的特殊性而又没有作出明确具体规定，仍需依靠其他法律规范来加以规定，其适用性和可操作性不强，是立法的一大遗憾。

在《社会救助法(草案)》前一稿即《征求意见稿》第8条规定:“县级人民政府劳动行政等有关部门应当为享受最低生活保障和专项救助待遇家庭中有劳动能力的成员提供就业指导、技能培训等方面的服务，并通过职业介绍、扶持从事个体经营、安排公益性岗位、办理劳务输出等方式促进其就业”。笔者认为，该条规定了对具有劳动能力的贫困者提供就业援助，提高贫困者的“造血”功能，为其退出社会救助创造了条件，达到了社会救助目的，符合立法的价值取向，体现了社会救助立法的实质性进步，没有理由被删除。

(四)社会救助政策偏离发展权理念，积极救助方式缺失

我国现有许多社会救助制度理念，是基于迫切的现实需求、被动地回应现实生活需要而产生的，在这一理念指引下，制定的社会救助政策及法律法规往往表现出临时性、不稳定性特点，偏离社会救助立法的发展权理念，其结果是重“收入贫困”，轻“能力贫困”，缺乏用积极救助的方式来解决贫困居民的生存问题，③难以使受救助者真正走向独立和实现自我发展。随着我国改革的不断深入，许多有劳动能力的下岗失业人员已成为我国城市低保对象，如果不及时转变观念，仍然采取传统的社会救助模式，则无法从根本上解决贫困问题，再加上贫困具有代际传递性特点，很有可能造成“贫困循环”。就业是民生之本，是发展之源，促进就业是积极救助的重要举措，现阶段只有对许多具备劳动能力的贫困群体的就业问题给予特别救助，采用“发展型”的积极救助方式，并逐步实现生活保障与就业促进制度相衔接，才能体现社会救助立法的发展权理念，实现人的发展权价值。

三、我国社会救助立法的基本价值取向:就业援助

就业援助是通过对有劳动能力的贫困者提供就业培训、就业岗位、就业服务等援助实现就业，从源头上使受救助者脱贫致富的制度，其有利于实现贫困者生存权和发展权双权并重的效果，理应成为我国社会救助立法的基本价值取向。

(一)就业援助与社会救助目标高度一致

马克思经典政治经济学认为，只有劳动才是一切物质财富和精神财富的源泉，劳动就业是生存发展的基本前提。就业困难人员只有享有劳动就业权，参加就业劳动，才能取得其生活必需品，其基本生活才有保障。[11](P16)就业援助是政府对生活贫困、有劳动能力而又无法依靠自身力量获得就业的群体所采取的就业救助措施，目的是支持、鼓励、帮助困难群众就业，从而给予他们必要的生活保障。因此，对就业援助专项救助进行立法规定，有利于保障生活贫困而又有劳动能力的就业困难人员劳动就业权的实现，也有利于维护甚至改善其生存状况。就业问题不解决好，就不能真正提高就业困难人员的生活水平。就业援助是对贫困者的就业救助，通过实现就业以增加其收入，并逐步提高他们的生活水平，帮助贫困群体融入社会进而缓和社会矛盾，实现社会和谐稳定。可见，就业援助的内涵和目标与社会救助的内涵和目标具有高度一致性，就业援助是社会救助的根本途径，就业援助作为专项救助制度应当在社会救助立法中得以规定和体现。

(二)就业援助是积极的、治本性的社会救助方式

现代社会救助制度要求确立积极的社会救助理念，积极的社会救助理念强调社会救助是维护公民权利的基本手段，而不是政府或者社会的施舍。积极的社会救助理念强调社会救助是实现社会公平的工具，而不是实现经济效益的手段，它更加强调社会救助对贫困群体自我获得劳动收入能力的培养，而不是仅仅向他们提供经济救助。[12](P49)社会救助制度更应该对贫困群体提供其他有效的帮助，帮助他们提高自身获得工作机会的能力，从而通过自己的劳动获得收入，尤其是对那些具有正常劳动能力的贫困群体，更应该将对其获得劳动收入能力的扶持放在重要位置。[13]只有建立一种综合性的社会救助体系，才能够使社会救助制度有效发挥贫困救助与贫困预防的双重功能。对有劳动能力的贫困者提供就业援助，注重对被救助者生存发展能力，是治本性的社会救助方式，是积极的社会救助立法理念的必然要求。

(三)就业援助充分体现了社会救助立法的价值

就业影响到千家万户的收入和生活，是民生之本，具有稳定的劳动收入是民众维持基本生活和防止贫困的根本途径。社会救助制度不仅应该关注对受助者提供有限的救济，更应该注重为有劳动能力的受助者提供合适的工作，帮助他们获得劳动收入进而预防贫困。对贫困者提供经济救助是一种当贫困成为现实时的救助，具有一定的消极性;而对贫困者提供就业援助，从而帮助其提高劳动技能，获得劳动收入则具有对贫困的预防性功能，具有明显的积极性。因此，为有效地预防贫困、消除贫困，使贫困者脱贫致富，社会救助立法应该重视社会救助内容的完整、社会救助措施的完善。因为对贫困者提供了工作，使他们获得劳动收入，从相关社会救助中退出，就业援助是实现这一目标的最好途径，它使贫困者获得良好的生存和发展环境，故就业援助既保障了贫困者的生存权，又实现了贫困者的发展权。就业援助对于公民来说，在获取生存能力的基础上，可以去争取发展能力，这样既体现生存救助，也体现发展救助，是符合社会救助制度初衷的。可见，就业援助完美并充分地体现了生存和发展并重的救助方式，有助于被救助的贫困者从源头上和根本上脱贫致富，最终从根本上实现社会救助的目的。因此，就业援助是社会救助立法的基本价值取向。

(四)就业援助是世界各国社会救助立法趋势

近年来，许多国家的社会救助方案正在发生转变，从以社会福利为导向转移到以激活就业为导向，逐步减少被救助人收入的同时，增加了就业补助、教育培训、工读课程和语言学习，目的是使受助者重新回到劳动力市场。[14](P68)很明显，这些措施均属于就业援助的范畴，从根本上说，对有劳动能力的贫困者的救助，就是帮助其就业才是最好的出路，而不是被动地给予受助者生存保障，就业援助成为社会救助立法的基本价值取向，是世界各国共同的立法经验。

1．美国。从1997年开始，州政府和当地社区为那些享受“贫困家庭临时救助”的家庭设计福利就业方案，几乎所有的州都设有专门机构为救助对象提供就业，由联邦政府提供一定的资金帮助，创造额外工作机会。如政府作为劳动力市场的购买方，进入劳动力市场直接雇用受助劳动力。

2．英国。英国求职人员津贴制度取消了以前失业人员靠领取失业津贴养活自己的办法。新办法规定，失业人员只有证明自己在寻找工作，并签订“求职人员协议”，政府才给予“津贴”，目的在于鼓励人们积极就业。

3．德国。社会保障对失业群体和低收入群体起着重要的支持作用，国家负有扶助贫困的法定责任，成为保障与救助发展的根本支撑。[15]德国《哈茨法案》的核心是将过去单纯发放失业津贴改为将失业救济与社会救济合并代之以“创业补贴”。

4．日本。政府围绕就业援助通过了众多法案，从法律上确保了日本终身雇佣制、终身技能开发机制和劳动力供需调节机制等就业援助模式的有效实施。[16](P43)近年来，西方国家福利改革中的一个共同趋势是在社会救助体系中实行“就业福利”政策，④以推动有劳动能力的被救助者再就业。

从国外立法经验和趋势来看，促进有劳动能力的贫困者就业和对他们提供就业援助，是世界各国社会救助最普遍、最重要的手段。

四、专项救助:就业援助立法的原则

将就业援助作为专项救助内容，在《社会救助法》中应专章做出更为详细的规定，且其他专项救助、自然灾害救助、临时救助等救助类型的规定均应体现就业援助这一基本价值取向。就业专项援助立法应坚持以下原则:

(一)坚持“就业导向”原则

社会救助立法以实现人的生存权和发展权为目标，就业援助切合这一目标的实现，也符合“就业优先”战略原则。“就业优先”战略符合社会发展的基本规律，符合“以人为本”的治国和管理理念，它从人的生存和发展权利出发，更加注重公平和效率之间、不同地区之间、不同社会群体之间的协调和发展，实现了从“重物”向“重人”的转变。在这一战略原则的指导下，社会救助立法要坚持“就业导向”原则，即在给予有劳动能力的贫困者基本生活救助时，始终要坚持以就业促进为基本导向，优先考虑促进其就业，优先考虑如何帮助其就业，如果有劳动能力的贫困者不愿意就业或不愿意接受就业援助，则基于违背“就业导向”原则，应减少直至剥夺其受相应社会救助的机会。“就业导向”原则应贯穿于就业专项援助立法、执法、司法、守法的全过程，包括就业培训、就业服务、公益性就业岗位提供、就业补贴等方面，这些具体制度的设计都要发挥有利于对有劳动能力贫困者积极求职、就业产生利益导向机制。

(二)向“能力贫困者”倾斜救助原则

对有劳动能力的贫困者，实行倾斜救助原则，重在提供就业培训援助和公共就业服务援助、提高他们的就业技能。这一原则要求:首先，实施有针对性的就业培训援助体系。就业培训既可以提高受训者的工作技能，也可以传授其再就业的技巧，从而扩大再就业机会。应针对能力贫困者的自身特点，设计有针对性的就业培训体系，加强就业培训的有效性、针对性和实用性。制度设计时，我们可考虑减少对有劳动能力的贫困者进行直接的现金支付，而将这笔资金集中起来专门设一项促进再就业的培训费用，培训对象同时免除其学费、书本费、杂费等。其次，实施公共就业服务援助。政府和培训机构对有劳动能力的贫困者提供公共就业服务援助，包括职业介绍、就业培训、创业指导和失业保险等方面，通过公共就业服务，他们可以更准确地找准自己的职业定位，把合适的人放在适合的岗位上，达到“人尽其用”的效果。同时，政府通过提供公共就业服务，可以对人力资源市场中的就业歧视、信息不透明等市场缺陷问题进行调控，确保市场地位平等，维护劳动力市场正常运行，更有效地帮助有劳动能力的贫困者获得就业援助。再次，在财税和金融政策等方面给予优惠、减免，提供绿色通道，进行倾斜保护。总之，政府应尽可能采取各种政策和措施，对有劳动能力的贫困者给予特别的、倾斜性的救助，促使他们就业，实现实质公平正义，保障他们的基本生活需要。

(三)生存保障救助与就业促进联动原则

我国社会救助立法，应转变救助方式，发展积极救助，实现生活救助与就业促进联动，鼓励救助对象积极求职、实现自立。城市低保是长期化、制度化、规范化的社会救助手段，是社会救助的基本内容。[7](P74)为防止福利依赖，促进社会融合，社会救助制度的理念应该积极实现从收入维持向就业促进的转变。[17](P28)社会救助立法应坚持生存保障救助与就业促进联动原则，加大社会救助制度与劳动力市场政策的融合，提高贫困劳动者的就业能力。立法时，对享受救助和福利应附加就业或接受就业援助的条件，体现福利激励与就业、就业培训激励、就业援助等制度联动，建立促进有劳动能力贫困者积极就业的利益导向机制，鼓励他们在福利和就业之间做出抉择，推动其实现就业。为增强法律的可操作性，立法可根据受救助对象的困难程度、文化程度、技能状况等情况分类救助。

(四)公平、公正、及时原则

公平就业原则，也称平等就业原则⑤，政府应当公平地进行制度设计，实施公共就业保护政策和扶持措施，有责任为每个公民提供平等的就业机会，为有劳动能力的贫困者提供就业援助，使公民的生存权得到切实保障。公平就业原则要求政府对所有有劳动能力的贫困者，不分城乡差别，提供平等的就业机会和公平的就业条件，提供统一的、制度化的就业援助专项资金、设置专门的组织机构和制定规范的服务流程。公正原则主要是维护正义，防止徇私舞弊。公平正义是构建社会主义和谐社会的基本价值基础，要求政府在解决和处理一切社会问题时，都必须考虑到社会的公平和正义，就业问题当然也不例外。[18](P61-62)就业援助的公正强调就业过程中的形式正义和程序正义。及时原则，是指就业援助应当以及时、迅速解决有劳动能力贫困者的就业问题为目的，尽快执行就业援助程序，在合理的时间内解决就业援助问题，实现就业援助高效化，使未就业的救助对象获得有针对性的扶助以及时就业。

注释:

①就业救助的对象是指生活贫困、有劳动能力但就业困难的失业或无业人员。而就业援助既包括对个体实施的各种救助，也包括对劳动就业服务企业、其他安置失业人员的企业以及再就业培训机构等组织实施的政策优惠。因此，就业救助属于就业援助的一部分。

②民政部社会救助司副司长王治坤在接受记者采访时表示，目前我国仅城乡低保对象人数已达7500多万人，涉及救助资金1200多亿元。参见谢素芳著:《社会救助:保障困难群众的基本权利》，载于《中国人大》2012年4月25日。

③社会救助方面的法规和政策已经实施多年，也逐步走向规范，如《城市居民最低生活保障条例》(1999年)、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年)、《农村五保供养工作条例》(2006年)、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(2007年)等，但是这些政策法规在一定程度上存在积极救助方式缺失，难以体现人的发展权价值等问题。

④“就业福利”是指，有劳动能力的被救助者在享受被救助权利的同时，必须履行一系列和工作有关的义务。

⑤《就业促进法》第3条明确规定:“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”在此基础上，就业促进法还专章规定“公平就业”，明确政府维护公平就业的责任，明确政府给予人力资源市场中就业困难人员就业援助的责任。

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