论人类共同继承财产原则的适用困境及其出路

■张志勋 谭雪春

随着科技的发展，人类探索太空和开发海底资源的技术正逐渐成熟，国际海底、月球等国家管辖之外的公共领域之资源开发和利用将成为可能，而各国间对于这类区域的权利归属和划分的矛盾也随之突显。为协调各国利益，国际法学界提出了人类共同继承财产原则并实际运用于国际海底区域。然而，目前该原则在实际运用中存在着概念和内涵不明确，适用领域和开发制度存在争议等问题，面临适用困境。因此，在资源争夺日趋激烈的背景下，明晰人类共同继承财产原则的概念和性质，探讨其适用领域，对于规范国际公共领域资源的开发和利用具有积极意义。

一、人类共同继承财产原则的产生与发展

在20世纪60年代，人们估计大洋海底蕴藏着丰富的包括锰、镍、铜和钴在内的多金属结核，为了防止该资源被少数有能力开采的国家所独占，有人提出将资源在国家间分配的建议。1967年11月1日，马耳他驻联合国代表阿维德·帕多(Avid Pardo)博士向联合国大会(以下简称联大)第一委员会提交建议，在其提议中正式使用了“人类共同继承财产”的概念，[1](P266)他认为新技术的发展使得人类从蕴藏于洋底的资源中受益已成为可能，为防止因利益之争而导致国际局势紧张，国际社会应建立一个国际制度，以确保仅仅基于和平以及全人类利益的目的开发国际海底资源。

1968年，联大以决议的形式对“人类共同继承财产”概念予以肯定，1969年联大又通过决议宣布不得任意开发海底资源。1970年联大通过第2749号决议，即《关于各国管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》，宣布国际海底区域及其资源为全人类共同继承财产。联合国面临适用困境，第三次海洋法会议 (1973年—1982年)的议程中也采纳了该建议，并最终在1982年《联合国海洋法公约》第十一部分规定了人类共同继承财产原则及国际海底区域的开发制度。

在外空领域，在1957年第一颗人造地球卫星成功发射之后，国际社会就意识到人类的足迹将向太空进一步扩展，而外层空间特别是月球资源的权利归属有待国际法予以明确。研究表明，月球上储量丰富的氦－3同位素可以为人类提供长期的清洁能源，而且月球上钛矿、铀矿、稀土矿等矿产资源也极为丰富。因此，在《月球协定》的谈判过程中，阿根廷向联合国外空委法律小组委员会提出了月球和其他天体的自然资源应为人类共同继承财产之建议，然而这种观点受到空间大国如前苏联的强烈反对。后来经过妥协与让步，各国决定搁置有关人类共同继承财产开发制度之后，《月球协定》才获通过。

二、人类共同继承财产原则的适用困境分析

人类共同继承财产原则尽管已经为《联合国海洋法公约》和《月球协定》所确认，但在实践中如何运用还存在诸多问题，面临如下适用困境。

(一)困境一:人类共同继承财产的内涵表达模糊，性质具有不确定性，适用领域易被随意扩展

首先，《联合国海洋法公约》和《月球协定》并没有对“人类共同继承财产”给出完整的定义。《联合国海洋法公约》第136条将“区域”及其资源定义为“人类共同继承财产”;《月球协定》第11条规定:“月球及其自然资源均为全体人类共同的继承财产。”然而这两个条约并没有对“人类共同继承财产”给出精确而完整的定义。对于人类共同继承财产的具体内涵，学者也有不同意见。提出人类共同继承财产原则的阿维德·帕多博士认为该原则有四个基本要素:第一，不得以任何方式由国家据为己有;第二，探索应以符合联合国宪章的原则和目的的方式进行;第三，应以保障人类利益的目的进行;第四，应专门保留永远用于和平目的。而Joyner提出了五要素说，除了以上四点之外还包括了要求在该“区域”基于全人类的福祉进行科学研究，并要求这类科学研究的成果应当公之于众，让他人共享。Kemal Baslar则认为人类共同继承财产原则还应包括可持续发展和人类共同关切事项等内涵。[2](P84)

其次，国际社会对“人类共同继承财产”的性质没有一个统一的认识，有的认为其是一种法律规则或法律原则，有的认为其是一种理论或学说，甚至有的认为这只是一种理想或者说政治口号。而我国学者对此也有不同观点，例如著名海洋法专家赵理海教授认为人类的共同继承财产是当代国际法的一项重要原则，[3](P76)而有的学者则认为人类共同继承财产既不构成国际法原则，也不构成国际习惯法和强行法。[4](P135)

最后，不少学者将“人类共同继承财产”扩展适用于除国际海底区域、月球及其资源以外诸多领域，不利于人类共同继承财产原则的正确理解和适用。人类共同继承财产原则从其诞生开始就被许多政客、法学家以及环境保护主义者广泛“运用”。许多被认为关系到全人类的生存和发展的领域都被他们纳入“人类共同继承财产”范围，包括南极、大气、濒危的生物物种、遗传资源等等。

(二)困境二:人类共同继承财产原则的大国认同度较低，有效性存在风险

在海洋法领域，《联合国海洋法公约》在国际海底区域采纳了人类共同继承财产的概念，并建立了相应的开发制度。公约自1982年12月10日开放签字至1984年12月9日签字截止日止共有159个国家和实体签署了公约。但是，以美国、英国、德国、日本为首的发达国家对该开发制度非常不满，拒绝签署或批准公约。为抵制公约，美国通过了《深海海底固体矿物资源法》，英国通过了《深海采矿法》，德国通过了《深海海底采矿暂时调整法》，日本通过了《深海海底采矿暂时措施法》，以单方面立法的方式允许国家向私人企业颁发国际海底区域资源勘探和开发许可证，严重背离了人类共同继承财产原则。由于少数海洋大国的反对，使得《联合国海洋法公约》即使生效也难以有效实施。为了维护海洋法的完整性和普遍性，从1990年至1994年，在联合国秘书长主持下，发展中国家与发达国家就国际海底问题进行了两轮非正式磋商，并于1994年7月通过了《关于执行1982年12月10日 ＜联合国海洋法公约＞第十一部分的协定的决议》(以下简称《执行协定》)，该决议重申国际海底区域及其资源属于人类共同继承财产，并对国际海底管理局各机构的决策程序、企业部职能和运作方式、深海采矿的生产政策、财政条款等规定作出重大调整，照顾了主要发达国家和潜在深海底采矿国的利益和要求，为公约的普遍接受铺平了道路。不过，时至今日，美国仍然未能批准《联合国海洋法公约》，作为世界最大的海洋强国，尚游离在公约之外，这对公约所确立的人类共同继承财产原则来说，其有效性受到了挑战。

在外空法领域，人类共同继承财产原则的有效性更是令人担忧。与《联合国海洋法公约》生效需要60个国家批准的条件相比，《月球协定》规定只需要5个国家批准后就能生效，条约的生效门槛可谓非常低。到目前为止，《联合国海洋法公约》已有160多个国家批准。《月球协定》只有13个国家批准，而美国、俄罗斯、中国、英国、法国、德国、印度、日本等航天大国均未加入该条约。因此，有人认为《月球协定》缺乏必要的国际认同性，无法真正规制国家对月球的开发行为。

(三)困境三:与人类共同继承财产原则配套的开发制度存在较大争议

人类共同继承财产原则在国际海底区域和月球等领域的落实主要体现在开发制度上。根据《月球协定》第11条第5款的规定，月球的开发制度尚未建立，要等到月球自然资源的开发在技术上和经济上可行时，各国再行讨论建立月球开发制度。因此，现行与人类共同继承财产原则配套的开发制度，只有在国际海底开发制度中运用。

在海底开发制度谈判过程中，七十七国集团提出了单一开发模式，建议关于国际海底区域的所有勘探开发行为应由专门的机构——海底管理局统一行使，而管理机构应拥有广泛的权力，能对区域各类活动或者其他自然人、法人的活动进行直接和有效的监管和控制。而发达国家则主张许可准入模式，建议国际海底管理机构的权力应受到严格限制，鼓励各国及私人投资开发，各国在与国际海底管理机构签订合同后，即可取得勘探和开发国际海底区域资源的权利。经过谈判，《联合国海洋法公约》最终采纳了平行开发制，即海底管理局成立企业部代表全人类直接进行区域资源的开发，而国家及其实体在得到管理局允许后也可从事国际海底区域资源的开发。具体要求是开矿申请者须向管理局同时提出两块商业价值相等的矿址，管理局选择其中一块矿址为保留区，留给企业部自己开发，或者同发展中国家联合开发;另一块矿址则为合同区，由申请者在同管理局签订合同后自行开发。

然而，平行开发制度中关于成员的财政义务、生产政策、技术转让、合同的财政条款等仍有一些不完善之处，甚至存在严重缺陷。首先，成员国要对国际海底管理局的企业部承担先期行政费用，还要向企业部提供长期无息贷款;其次，公约要求开矿申请者须缴纳50万美元的申请费，而且从开发合同生效日起即应缴纳年费100万美元，这使得从事区域开发的费用负担沉重，不具有经济上的可行性;最后，公约规定的强制性技术转让条款有违各国国内法和市场经济原则。发达国家对这些规定表示强烈反对，直至1994年《执行协定》修改上述规定之后，这一分歧才最终得以解决。

回顾这一矛盾产生和解决的历史，我们认为从人类共同继承财产原则之开发制度尚需完善。首先，可实行该原则的海底区域或是月球目前都不具有商业开采的可行性，其开发制度还无法在实践中检验;其次，人类共同继承财产原则如果过度强调公平则有可能损害效率从而导致开发制度难以落实;最后，少数有能力开发的国家不支持人类共同继承财产原则的开发制度，有可能拒不接受该原则约束而独自开发，这种情况如果出现将削弱该原则的有效性。人类共同继承财产原则下形成的开发制度能否真正有利于这类地区的资源公平开发和合理分配是一个现实问题，而该问题的解决只能通过协商一致，而非对抗的方式来达到。

三、人类共同继承财产原则的适用困境之解决思路

人类共同继承财产原则的提出有其历史意义和实践价值，目前暂时的困境并不能否定其作为国际法规范的存在价值，国际社会应积极采取措施，以便有效地发挥其作用。

(一)应明晰人类共同继承财产的内涵及性质

1．关于人类共同继承财产的内涵。第一，“共同”(common)一词的含义。对“共同”一词的解释是人类共同继承财产原则解释的关键，英文里common可以解释为“共有的，共享的，共同的”，在某些语境中还能解释为“公有”，在the common heritage of mankind(人类共同继承财产)中可以理解为人类共同的所有权(ownership)。第二，“继承财产”(heritage)一词的含义。继承财产是指已经或者即将被继承的财产。有人质疑，为什么“common heritage of mankind”中不用“property”或者其他词语来表示财产，而用“heritage”?人类共同继承财产的提出者阿维德·帕多认为很多人想用“property”代替“heritage”，这并不是合理的，因为在罗马法中“property”反映的就是一种权力(power)，被认为有使用并处置财产的权利。我们认为，运用“继承财产”一词是强调权利来源的正统，强调财产源于我们的祖先，财产权是源于继承，表现的是一个动态的过程。之所以这样强调权利的来源，是因为发展中国家要以此对抗发达国家依据共有或者先占而利用这些资源的行为。第三，“人类”(mankind)一词的含义。有观点认为“人类共同继承财产”中的“人类”应该等同于“全世界所有国家”，另一种观点认为“人类”是指地球上居住的所有人。我们认为，“人类”一词应该从空间维度和时间维度两方面解释。从空间上来说，“人类”一词主要指排除不同宗教信仰、种族和国籍的所有个体的人，但是如果全世界个体的人都参与共同管理，共同继承财产制度又显得太过于理想化。这种模式要求个体的人在国际法上成为现实的人，成为国际法当中的主体，显然在现阶段还是不现实的，只能通过国家代表其国民行使权利。从时间维度来说，“人类”就应该理解为不只包括当代人，还应包括后代人，所以人类共同继承财产不只是保护当代人的利益，更重要的是要求现代人类不能只顾眼前利益，应将整个人类的生存和发展联系在一起。

2．关于人类共同继承财产原则之性质。对于人类共同继承财产原则的性质，我们认为人类共同继承财产原则是国际法的规则，并正在朝国际法原则的方向发展。首先，《联合国海洋公约》与《月球协定》都明确了人类共同继承财产，虽然《月球协定》的缔约国不多，但《联合国海洋法公约》却被国际社会普遍接受，这就在国际法层面上否认了“人类共同继承财产”是一种理想或者政治口号的说法。其次，目前海底区域已明确为人类共同继承财产，这为在其他“区域”的适用提供借鉴，对其他领域的法律制定提供了法律指导，一定程度上体现了法律原则的作用，符合法律原则的特征。因此，虽然它还不是一个成熟的国际法原则，但是有发展成为完整国际法原则的可能，并且它也处于发展过程之中，我们可以把它视为形成中的国际法原则。

(二)应严格限制人类共同继承财产的适用领域

如前文所述，明确规定适用人类共同继承财产原则的领域只有国际海底区域和月球及其他天体，不适当地扩张至其他领域反而会影响人类共同继承财产原则的法律效力。

1．南极不宜适用人类共同继承财产原则。有学者认为人类共同继承财产可以适用于南极地区，而笔者认为这不具有现实性和合理性。由于人类共同继承财产不仅仅是个概念，而且与之伴随的必然是资源的开发制度。南极有地球气温调节器之称，对南极环境破坏将对地球气候和生态系统的平衡带来致命的扰乱和损害。因此，南极与国际海底区域及月球的地位不同，南极环境保护的价值远远高于南极资源的开发价值，在南极适用的是禁止开发的“保护区”制度。1958年《南极条约》就确定了南极只能用于和平之目的，并冻结了各国对南极的领土主权要求;1991年《关于环境保护的南极条约议定书》进一步规定，任何有关矿产资源的活动都应予以禁止，但与科学研究有关的活动不在此限。对于南极而言，任何形式的商业开发都将被禁止，人类共同继承财产原则没有适用的可能性。

2．大气环境、生物资源和遗传资源等也不应适用人类共同继承财产原则。第一，关于大气环境。1988年12月联合国第七十次会议上，马耳他的联合国代表提出建议，认为适宜人类及各生物生存的大气环境应该被视为人类共同继承财产的一部分，但其建议没有被接受。在气候环境保护上，国际社会并没有使用“人类共同继承财产”的概念，取而代之的是“人类共同关切事项”。1992年的《联合国气候变化框架公约》规定，“承认地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”，明确了大气资源是“人类共同关切事项”。第二，对于生物资源，1992年的联合国《生物多样性公约》将“生物多样性资源”确定为“人类共同关切事项”。第三，对于植物遗传资源，2001年国际粮农组织大会上通过的《粮农植物遗传资源国际条约》在前言中也将粮农植物遗传资源规定为“所有国家共同关切事项”。

综上，人类共同继承财产原则的适用领域应该有所限制。首先，适用共同继承财产原则的应该是一类空间区域，并且这类地域没有在实际的国家主权权利之下，比如国际海底区域和外空天体等;其次，适用的领域、空间或者地域应该是具体的，热带雨林、文物或者是科学技术等都不能被纳入。当然这并不是说这些领域的保护不重要，而是对其适用人类共同继承财产原则予以保护并不适合，我们应另求他路。而且事实证明，在环境保护领域人类共同继承财产原则已经被人类共同关切事项所取代，并成功发挥作用。

(三)完善资源开发制度，以增强人类共同继承财产原则的国际认同度和有效性

1．开发制度必须兼顾公平与效率。无论是《联合国海洋法公约》还是《月球协定》，在制定人类共同继承财产原则时，都更多地强调公平而忽视了效率。深海底和月球资源的商业开发都面临巨大的资金、技术挑战，存在很大风险性和不确定性，忽视开发者的利益和市场经济原则将导致资源商业开发的不可能。许多人认为区域资源在可预见的将来就可以进入商业开发，对发展中国家来说是一个巨大的金矿，然而时至今日仍未有任何国家能进行开发。根据最乐观的估计，商业开发要在2015年之后才能逐步实施，但是目前全球经济面临衰退危险，各国纷纷削减预算，实际开发期可能还要继续推后。

2．开发制度的制定应由国际社会协商一致，避免碎片化。从海洋法的经验来看，1994年之前，发达国家中只有冰岛批准了《联合国海洋法公约》，使公约缺乏普遍性。而国际海底开发制度经过1994年修改后，用协商一致取代了对抗，体现了发展中国家和发达国家之间利益的平衡，这才吸引了大批发达国家加入，成为名副其实的海洋宪法。目前，《月球协定》还没有界定国际管理和开发制度，而是将其设计留给了未来当此类开发“即将可行时”的修正程序[5](P122)，因此，我们建议，未来月球开发制度的设计必须考虑航天大国的利益和立场，采取协商一致的方式制订国际法律规则。否则，航天大国完全可能撇开《月球协定》，另起炉灶，自行制定开发制度而导致国际社会的分裂和国际法的碎片化。

(四)重视国际海底管理局的实践，促进人类共同继承财产原则由理想变为现实

国际海底管理局是目前践行人类共同继承财产原则之唯一国际机构，其实践对于实现人类共同继承财产的理想具有重要意义。目前，管理局已与7个海底开发先驱投资者签订了为期15年的勘探合同，在管理人类共同继承财产方面迈出了非常重要的第一步。[6](P7)

1．国际海底管理局的设立及运作应遵循成本与效益并重原则，控制管理局的规模，在区域资源开发进程中采取渐进方式。考虑到区域资源的商业开发前景仍不确定，勘探活动步伐相对缓慢，管理局应保持较小的规模及频率相对稀疏的会议，暂缓设立企业部。

2．管理局应将国际海底区域的海洋科学研究和海洋环境保护作为重要工作内容之一。目前人们可以肯定的是区域的资源确实存在，但国际金属市场的供需状况和深海开发的复杂技术要求制约了商业开发进程。在商业开发时机到来之前，管理局应促进更多的科学研究和勘探活动，为开发活动储备技术和资料。此外，管理局也有责任确保有效保护海洋环境，使其不受在“区域”内进行活动可能产生的有害影响。人类对深海环境的认识还很有限，管理局应加强深海环境研究，积极开展国际合作，逐步推进有关环境保护工作。

3．管理局应重视保护人类共同继承财产，使海底资源免受国家不适当的外大陆架申请之侵蚀。例如，日本就以“冲之鸟礁”的孤立岩礁为基点，提出200海里以内和以外大陆架的划界申请，而《联合国海洋法公约》第121条第3款规定，“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架”。以该礁为基点提出的专属经济区、大陆架和外大陆架划界主张，将侵蚀约90万平方公里的公海和国际海底区域。虽然外大陆架划界案由大陆架界限委员会负责处理，但由于已牵涉到国际海底区域可能受到侵蚀的问题，管理局应引起足够的重视和表达必要的关注，应敦促《联合国海洋法公约》缔约国会议和大陆架界限委员会妥善处理这一问题，对可能损害国际海底区域及其资源的情形予以防范，以切实维护人类共同继承财产。

综上，虽然现阶段人类共同继承财产原则还需要完善，国际社会也没有完全达成共识，但随着地球资源的紧缺和科技发展，人类共同继承财产原则的功能必将逐渐突显，人类共同继承财产原则的价值，也将再次彰显并焕发活力。

[1](英)伊恩·布朗利．国际公法原理[M]．曾令良，余敏友，等译．北京:法律出版社，2002．

[2]Kemal Baslar．The Concept Of The Common Heritage Of Mankind In International Law．London:Martinus Nijhoff Publishers，1998．

[3]赵理海．“人类的共同继承财产”是当代国际法的一项重要原则[J]．北京大学学报，1987，(3)．

[4]李强．论《月球协定》中“人类共同继承财产”概念的法律地位[J]．兰州学刊，2009，(6)．

[5]葛勇平．论“人类共同继承财产”原则与相关原则的关系[J]．河北法学，2007，(11)．

[6]金建才，等．国际海底管理局十年[M]．北京:海洋出版社，2005．