集体林权改革后的公益林生态补偿制度的完善

■吴 萍 吕东锋 陈世伟

我国的集体林权改革是因林业生产经营主体对森林资源的经济利益需求而推动的，在集体林权从集体权益向个体权益的改革过程中，并未对公益林与商品林作明确区分。后来随着商品林经济效益的提升，公益林因其功能的生态性，林农不能享有像商品林那样的处置权和收益权，为维护林农的生产积极性，顺利实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的集体林权改革(以下简称林改)既定目标，作为利益协调机制的公益林生态补偿制度必须积极跟进。尽管我国公益林划定、森林生态效益补偿在先，集体林权制度改革实施在后，但当前我国公益林生态补偿制度的研究明显滞后于林改步伐，在一定程度上制约了林改的进程与成效。实际上二者在实现林业的生态价值、经济价值、社会价值的目标上是高度一致的，实践中如何使二者从当下的对立走向统一，是理论界与实务界需关注的一个现实问题，尤其是在我国《生态补偿条例》正起草制定的背景之下。

一、集体林权改革与公益林生态补偿目标的高度一致性

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排，通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费 (或补偿)，提高该行为的成本 (或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少 (或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的;[1]集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。根据《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》)的规定，其总体目标为“用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。”两者在实现林业的生态价值、经济价值、社会价值的目标上是高度一致，相辅相成，相互促进的。

(一)公益林生态补偿是实现林权改革目标的重要途径

我国的集体林权改革是因林业生产经营主体对森林资源的物质性利益需求而推动的，林改的核心问题就是农民增收。林改后通过产权的清晰界定、规模化的合作经营、林业税费的大幅降低及各项配套政策措施的完善，林农林业收入增长明显。据调研，辽宁张家堡村的林农2009年的林业收入为2003年的3倍多，福建、江西、浙江、四川4省林业收入增长率分别为362．38%、353．54% 、339．92%和 325．27%，云南、贵州、海南、重庆分别为 206．00% 、186．37% 、157．84% 和 96．61%。[2]在集体林权从集体权益向个体权益的改革过程中，我国并未对公益林与商品林明确区分。在保持公益林性质不变，经营方式不变的前提下，我国将公益林也纳入林改的范围，与商品林同时参与市场经营与流转，但依据林业的分类经营，作为向社会提供森林生态产品的公益林，禁止商业性采伐，林农不能享有像商品林那样的处置权和收益权，林农的经济利益受到限制与损害。而公益林提供的生态产品即生态效益，又具有公共物品的属性，在消费上不具有排他性和竞争性，无法形成有效的市场买卖机制，难以转化成经济效益。在正常情况下，作为“理性经济人”的私人经营者不会提供森林生态产品，导致公益林建设出现市场失灵现象，无法最优配置资源，最终的后果是林农丧失公益林保护建设的积极性，公益林丧失。林改后在实现林农增收的同时，生态良好、林区和谐的目标却无法达到。所以我国要借助公益林生态补偿这种利益协调机制，通过经济手段将公益林生态效益的外部性内部化。对个人因保护生态环境的投入或放弃发展机会的损失进行经济补偿，通过生态补偿将公益林的生态效益外化为经济效益，实现公益林生态效益与经济效益的协调与平衡，解决公益林生态效益和经济效益之间冲突，从而实现林改目标，保障林改成果。因此，公益林生态补偿是实现林权改革目标的重要途径。

(二)林权改革为生态补偿市场化奠定基础

2007年7月17日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国家林业局局长贾治邦表示，林权改革到位了，将提高公益林的生态补偿标准。[3]林权改革的不断深化将促进公益林生态补偿的逐步完善。

从生态补偿的主体角度看，生态补偿分为政府主导的生态补偿和市场主导的生态补偿，其中政府补偿主要采用财政转移支付、政策补偿、生态补偿基金等方式，具有强制性、间接性等特点，市场补偿是生态服务受益者对保护者的直接补偿，主要采用产权交易市场、一对一交易、生态标记等方式，具有直接性、激励性等特点，[4]有学者把政府补偿和市场补偿分别称为“庇古税”路径和“科斯产权”路径，“庇古税”路径通过政府干预(征税或补贴)把私人收益(成本)和社会收益(成本)背离所引起的外部性影响进行内部化，实现社会福利的最大化;“科斯产权”路径强调用市场手段解决外部性，认为在产权清晰、交易成本低的条件下，交易双方可通过自愿协商实现外部性的内部化，而不需要政府的干预与调节，政府的责任是界定和保护产权。[5](P89－90)我国公益林生态补偿一直以来都是以政府补偿为主导，但由于补偿数额庞大，政府补偿资金来源单一，以及政府补偿的时滞性和低效率性，市场化的生态补偿逐渐成为关注的热点。现阶段中国正积极探索在森林生态补偿中将政府补偿与市场补偿相结合的优化途径，以寻求适合自身发展的森林生态补偿方式。而市场化的生态补偿要取得效益最大化，达到资源配置的帕累托最优，按科斯的观点应建立在产权明晰和市场交易成本低廉的基础之上。根据《意见》，我国集体林权制度改革的主要任务包括:明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权等，其本质正是破除集体林业产权的弊端，实现产权清晰。显然林权改革为公益林生态补偿市场化奠定了坚实的基础，拓宽了生态补偿渠道，进一步完善了政府与市场主导相结合的公益林生态补偿体系，对于理性经济人而言，能获得更多的收益，也就有了更高的生产积极性。

二、集体林权改革后公益林生态补偿制度的不足

如前所述，集体林权改革和公益林生态补偿在总体目标上高度一致、相辅相成、相互促进，作为一种利益协调机制的生态补偿制度对于实现林改目标，保障林改成果至关重要，但现阶段我国公益林生态补偿制度的研究明显滞后于林权改革步伐，在林权改革极大焕发了林农的林业经营积极性，公益林私有化的背景下，作为利益协调机制的公益林生态补偿制度不积极跟进的话，极易引发个体林农对经济利益的短视与追求，从而危及林业整体的生态安全，在一定程度上制约林权改革的进程和成效。

(一)公益林的划分和补偿范围的界定不甚合理

我国公益林补偿范围的确定是在森林分类区划界定基础上进行的。于是，补偿范围界定的合理性就与公益林区划界定的科学性和合理性密切相关。

我国生态公益林区划界定是以行政手段为主进行的，2004年国家林业局依据《重点公益林区划界定办法》在全国范围内组织开展了重点公益林的区划界定工作，一是区划范围大，从近2．67亿hm2林业用地中，划定了1．04亿hm2重点公益林，重点公益林的比例大约为39%，还不包括一些地方自行确定的公益林;二是时间仓促，缺乏对林地的实地考察和深入研究;三是划分的技术规范不明晰，没有充分考虑到投资机制、当地的生产力发展水平及林地经营权属分散等因素。以江西省为例，江西省共有林地面积15 900万亩，其中5100万亩被划为国家和省级公益林，占全部林地面积的32%;崇义县共有林地面积259万亩，其中108万亩被划为国家和省级公益林，公益林占全部林地面积的42%。[6]江西省自然条件好，光照和雨量充足，树木生长比较快，很多林地更适宜发展商品林，但是政府却将很大一部分林地划分为公益林，尤其是林权改革后又没有及时对公益林与商品林进行调整，加大了政府对公益林的管理难度。

如果公益林区划范围大，而补偿能全面充分合理，充分调动林农的生产积极性，一定能很好实现林业生态价值和经济价值的双丰收。但问题是当前公益林区划范围大，补偿却不到位，如江苏省淮安市被批准的国家级、省级重点公益林面积为53万亩，但实际上获得补偿的面积仅为38．95万亩，宿松县全县共区划国家公益林27．59万亩，省级公益林6．5万亩，而其中只有13．5万亩享受中央财政补助，导致公益林的保护与发展乏力，对林改的效果产生影响。

(二)补偿方式和资金来源单一

我国公益林生态补偿同退耕还林(草)、天然林保护等林业工程一样，都是由政府主导以项目的形式推进的，这样的政策设计，由于补偿资金来源单一，国家财政压力大，面临着诸多问题。一是相对量大，而绝对量低，林农受益不明显。如2001年，中央财政根据国务院2000年颁布的《中华人民共和国森林法实施条例》第15条规定，建立森林生态效益补助资金，在11个省、自治区的658个县级以上单位和2个国家级自然保护区，对2亿亩公益林进行补助试点，每年每亩补助仅5元，而中央财政补助资金就达10亿元之多，到2004年中央财政补助资金增加到20亿元。二是时间上或许难以持续。如退耕还林就明确规定了补助的年限，还草补助2年，经济林补助5年，生态林补助暂按8年计算，而一旦生态补偿取消，林农将失去生存资金来源，最后仍将回到用砍树的方式，从原来的土地上寻找经济来源，使生态功能再回归到经济功能，最后导致生态建设的成果难以维持。

(三)补偿标准低，欠缺激励机制

从理论上讲，森林为社会提供了无偿生态服务，使得森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在目前的政府主导体制下，补偿标准确定的主要依据是补偿主体的承受能力 (即财政支付能力)，无法对生态公益林所能提供的生态服务价值合理、充分、全面地进行补偿。根据我国2007年3月15日实施的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第4条规定，中央财政补偿基金平均每亩每年5元，而林农从中央财政得到的补偿金实际上只有4．75元。虽然这些年补偿金在不断地提高，以江西为例，2007年公益林补偿标准为6．5元/亩·年，2008年为8．5元/亩·年，2009年提高至10．5元/亩·年，2011年统一提高到15．5元/亩·年，但是，相对于商品林取得的收益而言，这样的补偿标准无疑是很低的。以湖南、江西、广西等南方省区为例，经营杉木用材林到25年成熟林时，每公顷至少可产木材105立方米，获利至少在30 000元以上，年均收入达1200元/公顷;每亩毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超过750元/公顷，经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距。[7]加之生态补偿基金明确限制使用的范围是公益林的营造、抚育、保护和管理，没有真正体现对林农经济损失的补偿，这样的补偿标准达不到激励的效果，对公益林而言，出现粗放经营在所难免。

三、完善公益林生态补偿制度的措施

集体林权改革后，我国可从几个方面完善公益林生态补偿制度。

(一)科学合理地界定公益林补偿范围

之所以补偿不充分，主要是补偿范围与补偿资金需求的供需矛盾问题。笔者以为解决这个问题可以从两方面着手:一是缩小公益林区划面积，减轻资金补偿压力。实际上在注重环境保护的欧洲国家，它们的公益林面积平均也只占森林总面积的20%左右。而且从实践看，各地尽可能地把灌木林和混交林划为公益林，对于未达到主伐年龄的公益林可以不纳入补偿范围。二是为弥补缩小公益林面积带来的生态效益不利影响，对成林的但未采伐的商品林实施补偿。因为商品林也同样具有生态效益，而生态补偿就是在应对生态危机，自然资源、生态环境、可持续发展矛盾日益凸显的背景下提出来的。这样一举两得，林农保护生态的积极性提高了，杜绝短视的经济行为，森林的生态效益得以体现，林改目标也能顺利实现。

(二)导入市场运作机制，完善公益林生态补偿方式

国际上生态补偿大致有三种模式，第一种是政府主导的生态补偿，具体包含对相关者直接补偿，征收生态补偿税，实施区域转移支付制度等;第二种是市场化运作的生态补偿，主要包括自组织的私人交易、开放的市场交易、生态标志等形式;第三种是政府主导与市场运作相结合的方式。目前我国公益林生态补偿的主流模式仍是政府主导的以财政转移支付为特征的森林生态效益补偿基金，国家财政负担重，且存在“绝对量偏低”和“一刀切”等问题。在集体林权改革为公益林生态补偿市场化奠定了坚实的基础后，我国应调动市场资源参与生态补偿，扩大生态补偿资金来源，实现生态补偿方式多元化。实际上，近年来在生态补偿市场化方面我们已有不错的尝试和成效。

如生态购买，生态购买是针对生态建设成果 (生态产品)形成、巩固、转化和利用的制度安排和政策设计，它是指政府创建生态银行、生态产品市场和生态购买机构组织，收购生态建设者的成果，让生态建设者适时收回成本和投资，用于改善生活和扩大再生产;帮助将“产品生态”转化为“商品生态”，通过生态交易和“生态购买”，确保“生态致富”，生态购买中，政府已不是直接的生产者，而是收购终端生态产品，重结果，其过程也就有了保证，可有效地激励贫困地区和生态产品生产者保护生态环境，提高生产生态产品的积极性，提高生态服务的供给效率。目前，我国已在贵州省开展试点，收购个人投资营造的重点公益林。

另外，2005年《京都议定书》正式生效后，森林碳汇交易成为我国森林生态补偿市场化机制的一个发展方向，如中国广西自治区实施的世界银行生物碳基金林业碳汇项目，是全球第一个CDM林业碳汇项目，解决了森林生态效益核算定量化、货币化和市场化的问题，而且引进国外资金，解决了生态林业发展融资难的问题。[8]实现了可观的经济与生态效益，开启了一种有效的森林生态补偿市场化途径。目前，中国碳汇交易项目已在辽宁、云南、广西等八省(自治区)覆盖。

(三)提高生态补偿标准，实现合理充分的补偿

公益林生态补偿全面、充分、合理、公平，并在实践中不断提高生态补偿标准。我们需要重点关注以下几个方面的问题:一是生态补偿标准的确定，生态补偿最难的是如何确定补偿标准。补偿标准的确定应体现补偿的本质特征，区别于“补助”，应符合市场经济运行规律，补偿充分、等价、合理、公平。二是扩大补偿资金来源，除加大中央财政转移支付外，还可通过基金、证券等新的形式筹措资金。国家发改委副主任杜鹰在谈到《生态补偿条例》起草问题时说到，研究制定中的《生态补偿条例》也将引导商业银行资金和社会资本投向生态环保领域和生态功能区项目建设。这一举措将为增加资金投入，扩大资金来源提供重要渠道。三是减少中间环节，限制行政支出。当前我国公益林生态补偿费通常分配为所有者补偿费，直接管护费，村级集体组织监管费，林业局(站)管理费等，有限的补偿费并没有用在刀刃上，经费流失严重。

2010年4月，《生态补偿条例》起草工作正式启动，公益林的生态补偿将会以类型化的立法方法详尽地规定在《生态补偿条例》中，公益林的生态补偿将得到制度化、规范化，并具可操作性，以上问题将会得到解决，更好地为林权改革保驾护航。

[1]毛显强．生态补偿的理论探讨[J]．中国人口、资源与环境，2002，(4)．

[2]贺东航，田云辉．集体林权制度改革后林农增收成效及其机理分析[J]．东南学术，2010，(5)．

[3]贾治邦．林权改革到位将提高对生态林的补偿标准 [EB/OL]．http://news．163．com/07/0717/11/3J JOGIED00 0120GU．html，2012 －05 －10．

[4]葛颜祥．流域生态补偿:政府补偿与市场补偿比较与选择[J]．山东农业大学学报，2007，(4)．

[5]龚高健．中国生态补偿若干问题研究[M]．北京:中国社会科学出版社，2011．

[6]王社坤．对环境权与相关权利冲突之追[J]．法学论坛，2011，(6)．

[7]孔凡斌，陈建成．完善我国重点公益林生态补偿政策研究[J]．北京林业大学学报(社会科学版)，2009，(4)．

[8]刘灵芝，等．森林生态补偿方式运行实践探讨[J]．林业经济问题，2011，(4)．