加快建立与实施国库集中收付制度探讨

马跃丽

摘要：部门预算与国库集中收付制度的改革密切相关，因此最好是同步改革。目前国库改革已迈出了重要的一步，在中央单位四个部门已经开始试点，一些省市也已经在进行试点，国务院已经批准了国库改革方案，但总体而言，目前的国库改革在实际操作的层面还处于起步阶段。

关键词：加快建立实施国库集中收付制度

一、分散收付国库制度的缺陷

与国际上普遍采用的集中收付的国库制度不同，我国长期实行的是分散收付的国库制度，各支出单位都可以在银行开立账户，加入财政管理信息系统和监督检查机构不健全，财政收入的许多项目由征收部门设立过渡账户收缴，收入退库不规范，常被一些部门和单位滥用，流失了大量收入；大量预算外资金未纳入国库和预算管理，财政资金极为分散；在支出方面则缺乏专门的机构负责支付管理，财政资金都是通过部门和支出单位各自开设的多重账户进行分散拨付，中间环节多，资金大量沉淀。

从全国范围看，在分散收付的现行国库制度下，资金大量沉淀、收入流失、支出缺乏事前监督、资金被挪用截留和挤占等问题非常普遍；因收入执行中征管不严和滥用退库规定导致收入流失的问题也相当严重。据有关资料统计，1999年全国预算外资金收入达3385亿兀，其中有907亿元未缴入专户管理；根据2000年对239户国税机关征管情况进行的专项检查，以“待结算账户”、“待结算财政款项一等解税金账户”等形式开设的过渡性账户多达170多个，严重影响了财政收入的及时入库。现行国库体制也不适应建立规范化的政府采购制度建设的要求。按现行国库体制，政府的全部预算资金一律凭各级财政机关的拨款凭证办理拨付，经国库统一办理，不利政府采购制度的规范化。

在分散收付制度下，财政部门将预算确定的各部门和各单位支出总额，按期拨付到其在银行开立的账户，由各单位自行使用。资金一旦拨付给部门和单位，就脱离了财政监督，各种克扣、截留、挪用现象无法控制。特别是建设项目的资金，经过层层克扣，往往落实到具体项目上的资金很少，成为产生所谓“豆腐渣工程”现象的一个重要原因，也是导致各种腐败现象的重要原因。

目前国际上通行的是集中收付的国库体制，其核心是国库集中支付制度：预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金流出国库并最终支付给商品与劳务供应者的过程中，均由国库进行监控的一种控制制度。其核心是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中管理，不再拨给各单位分散保存资金；各支出单位可以根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内，自己决定购买商品与劳务，但付款过程要由财政部门通过国库集中处理。

二、国库制度与预算管理

国库是最核心的预算执行机构，建立现代国库制度对于推动和完善部门预算起着重要的支撑作用。长期以来，在我国理论界和实践中，国库制度的重要性远没有得到充分的认识，对国库的功能与作用的理解上也存在着重要的误区。在当代发达国家的财政预算管理系统中，国库普遍起着极为关键性的作用。可以这么讲，预算编制和审批一旦完成以后，预算的执行和执行过程中的控制就几乎完全依据一个运作良好的国库体制。简略地讲，“良好的国库是良好的财政预算管理的一半”，其意义和作用绝不可低估。

部门预算制度不仅涉及预算编制主体和编制方法的改革问题，更涉及预算执行过程的监控问题。如果对部门预算执行过程没有有效的监督机制，部门预算编制得再好，也会流于形式，不能产生实效。要对部门预算的执行实施有效的监控，必须改革现行的国库制度，实行集中收付的国库制度。国库制度改革和推行部门预算是相辅相成的。在全面推行部门预算、科学的政府收支分类的情况下，通过国库进行的资金支付才能建立在明晰的预算基础上，从而为顺利实施国库单一账户制度创造条件。

三、改革思路和目标模式

中国国库体制改革的基本思路是参照国际通行做法，结合我国具体国情和财政预算管理要求，建立集中收付的国库制度，包括建立集中收入制度和集中支付制度两个方面的内容。其要点是：按照政府预算级次，建立财政国库单一账户体系；所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理，收入直接缴入国库或财政部门在指定的商业银行开设的单一账户，主要财政支出由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品与劳务供应者；建立专门的支付管理机构和财政管理信息系统，强化监督检查机制。

考虑到我国的实际情况，建立集中收付的国库体制，最关键的一步是取消多头开户。在建立集中收入制度方面，最核心的措施是需要清理取消各种收入过渡账户，将预算收入纳入国库，集中收缴，同时将各种政府性基金和预算外收入逐步纳入预算，实行国库单一账户管理；暂时作为预算外管理的资金，一律纳入财政专户管理；同时，应抓紧建立财政、税务、国库和银行相联系的信息系统，健全收入监缴和规范退库制度。

在建立集中支付制度方面，最核心的措施是需要在基本不改变现行资金申请拨付程序和支出单位资金使用权限、会计核算和财务管理职责的前提下，将主要财政支出项目的资金都通过国库单一账户体系的运作，直接拨付到商品与劳务供应者。

结语

因此，总体上看，目前中国的部门预算仍不完善。未来一段时期中，中国财政改革重点是以部门预算为框架，改进预算编制程序和方法，大力推进国库制度、政府采购、预算科目、定员定额标准、清产核资等方面的相关改革。