澳大利亚维多利亚州制度路径依赖对水市场效率的影响

［澳大利亚］ E.哈里斯

1 概述

制度影响资源使用者的动机，因为他们建立了“游戏规则”。概况地讲，制度包括正式的法规和非正式的社会规范，其中社会规范由个人的行为和社会的相互作用构成。在不同时期、不同背景下出现了多种制度框架。本文主要分析其中两个对产生“游戏规则”有效的制度安排:政府和市场。从一种制度安排到另一种制度安排的变迁，制度路径依赖可能引起制度僵化，在短期内可能造成一些负面影响。具体来说，从政府到市场的转变可能对经济效益产生潜在的短期负面影响，因为前者努力使改革进程顺利，但没有从根本上消除游戏规则对用户产生的高度不确定性。

研究以澳大利亚维多利亚州为例，重点分析路径依赖约束市场结果的影响。2000年，学者查伦研究了制度路径依赖对澳大利亚水部门的影响，强调了国家间要坚持共享水资源。本文采用了一种与其相似的方法。许多文献探讨了澳大利亚维多利亚州水资源分配和水价从“指令和控制”政策到市场化的转变。这些研究强调在不同区域市场对经济、社会和文化的不同影响。

本文分析概述了维多利亚州灌溉用水权和水价从政府到市场的转变，以确定短期内约束市场效率的制度路径依赖因素。维多利亚州是澳大利亚第一个全面引入市场机制、政府资助灌溉的州，其制度安排是研究的重点。维多利亚州采用的管理模式，随后在澳大利亚大多数州得到了应用，包括新南威尔士、南澳大利亚和西澳大利亚州。后来所有州都引入了水市场机制。维多利亚州需要更大的市场自由化，以实现该制度方案下可达到的潜在最大效益，但这些效益必须在用户层面与制度不稳定带来的不确定性影响保持平衡。此外，制度锁定将影响自由化的程度，所以水市场不能达到理论上预期的完美均衡。

20世纪初，维多利亚州政策制定者认识到农业发展是经济增长的关键，而农业发展的前提则需要配套大规模的灌溉工程。政府管理被认为是在基础设施建设中发展规模经济最合适的方法。此外，作为具有非纯公共物品特性的水，不能明确界定其私有权利，所以需要政府分配权利和定价，以克服非排他性的问题。在1905/06～1983/84年集中管理时期，出现了几个问题，主要包括:①水权过多地下放给个体农民和水价低于边际成本引起内河盐度增加;②灌溉主管部门收益不足以维持基础设施运行的维护费用，引起输水和渗漏损失;③整个州许多河流系统的河岸栖息地环境受到破坏。此外，对有限水资源的竞争日益激烈，水资源短缺给制度范例增加了挑战，这直接导致了20世纪80年代水市场的引入。

水市场不但允许农民在归属地进行水交易，而且还可以与其他区域的灌溉者进行水交易。在没有实质性和监管约束的情况下，水资源再分配给高产出用户，水市场可以获得较高的效益。2010年国家水务委员会(NWC)指出，南部的墨累-达令流域2008～2009年期间水交易产生国内生产总值2.2亿美元。然而，一些潜在的收益受到制度路径依赖因素的约束。制度路径依赖主要体现在以下3个方面:①强制性地实施管理规则，以降低灌溉者的改革成本;②限制高盐度地区的水交易;③目前输水系统空间的限制，妨碍了部分地区之间的水交易。

2 制度路径依赖

当经验、技术或相对价格屈服于新的、更有效的配置时，将发生制度变迁。一般情况下，当事人认识到在新的制度安排下他们能够生活富裕时，通过学习将引起制度变迁。无论是通过私人承包改变制度，或者通过群众游说政策制定者改变现有的框架，均会发生制度变迁。经济学家为了更好地理解这些变化是怎样和为什么发生的，做了大量而具体的工作。

路径依赖对新框架预期的结果发挥了很重要的作用，以前的制度安排明显会影响制度变迁。其原因是缺乏一个完美的未来市场，个人不能及时预测决策的准确结果。换句话说，制定每一个决策时都会产生一个锁定因素，以至于路径轨迹一旦建立之后，再去改变将会付出很大的代价。

《灌溉法案》(1886年)对产权和灌溉组织有4个方面的重要影响:①该法案第五条取代了普通法的河岸权，河岸权结合了水权和土地权，为家畜和居民生活法定权利拥有的资源;②第四条赋予群体水资源的使用权;③第十二条要求拥有一半土地的众多所有者请求政府资助他们地区的灌溉计划;④第三十五条的(3)和(9)为政府批准和资助的地方灌溉工程建设和管理提供指导。地方管理的失败直接导致对中央政府机构，即维多利亚州河流供水委员会(VSRWSC)领导下的灌溉重新定局。

最近转向依赖水市场可以追溯为两个因素:①在20世纪60年代，认可维多利亚州内河盐度显著增加;②水务部门发展到成熟阶段，通过政策激励区灌溉方式由粗放型向集约型转变。制度调整(取消了土地和水资源所有权之间的关系)被认为是限制灌溉部门造成环境和经济成本的合适方法。

3 灌溉事务的政府管理

经济学家基于竞争尺度和排他性将商品进行了分类。在分类系列的末端标有“纯”字的公共商品，具有非竞争性和非排他性。如果一件商品是非竞争性的，其个人消费不会减少供他人消费的数量。如果一件商品是非排他性，个人不能阻止另一个人消费这件商品。市场不存在这些商品，因为不能划定私有财产权。因此，民营企业没有动因提供纯公共商品，因为他们无法内化产生的完整收入流。在这种情况下，市场不能对这些资源进行定价和转让其所有权，为此政府将接手这一工作。政府全面贯彻执行的能力使供应这些物品更有效。

因为资源是混合的公共物品，不能为其分配私有产权，从而造成地方市场失灵，因此传统上政府是制定水价和分配水权的最佳机构。政府由于强制性地垄断了市场，因此它能够克服非排他性的问题。在20世纪的大部分时期，维多利亚州政府水权分配和灌溉水定价的持久性反映了这种传统的观点。然而，政府机构可能导致政府失灵造成的效率损失。根据俘获理论，政府失灵是由于政府部门保护部门自身利益的结果。政府失灵会导致经济体内资源配置不当。

维多利亚州政府管理水事务有两个主要目标:①促进灌溉面积的扩大，支撑经济发展;②内陆干旱区农民远离干旱。根据《水法》(1905年)设立的法定机构，即VSRWSC，1905/06～1983/84年负责分配水权和制定供给灌区所有水的水价。针对一对一计算确定的土地所有权，VSRWSC采取“水权”的形式分配水，所以视每英亩地为可灌溉地，因此农民都可以分得1英亩-英尺(1234 m3)的水。这种分配未考虑当地具体因素，例如可能降低土地灌溉潜能的地形或土壤类型等因素，这导致了水资源配置不当，因为考虑到地形、土壤类型和种植作物，农民得到的水可能过多或过少。水权与土地权紧密相关，不能单独进行买卖，因此，水资源配置不当是无法弥补的。

VSRWSC制定的水价政策要求农民为规定的最小水量付款，不管他们是否使用这部分水。因此，促使农民用完这部分水，即使这可能比他们生产需要的最佳水量大。这些诱因是由于曲解了支持集约生产的要素组合，以及将农业扩展到低产经济作物的边际地带。水利用程度导致水资源下降高于其最佳水平。此外，过度浇灌导致典型负外源性的内河盐化。个体灌溉者不承担外部成本，而是蔓延至整个经济，因为水质恶化导致产出减少，并对鱼类和湿地等产生不利影响。

低于边际成本的定价复合了由最小水量定价体系导致的内河水盐化成本。低于边际成本定价意味着价格不能反映供应成本，因此，供应商无法收回生产成本。就水权而言，这仅仅意味着收入低于供应、管理和系统维护的成本。如果收入低于总经营成本，水务部门必须依靠政府从总收入拨出额外的资金，以支持其活动。换句话说，水务部门必须由纳税人给予资助才能运营。VSRWSC年度报告显示，制定的水价低于水务部门在维修、管理和减少盐度设施投资上产生的必要收入。1939/40～1979/80年，VSRWSC每一份报告都记录了由于水价低于边际成本定价，需要人均补贴来支持灌溉部门。

因此，维多利亚州灌溉发展的成本分摊至全部纳税人，而受益却集中在农村地区。这种补贴除支付“注销”VSRWSC资产负债表的基础设施支出之外，还被转移到政府资产负债表的基础设施支出。这些都意味着灌溉者不必为所做的工作付费，增加了从城市到农村部门的转移收入。随着时间的推移，虽然注销VSRWSC资产负债表的支出下降了，但政府吸纳的数额增加了。这表明在VSRWSC管理期间从城市到农村的收入转移越来越大。此外，水价没有随着灌溉基础设施的投入相应增加，VSRWSC各年度报告均指出收费太低，其中1940/50年“远低于弥补各区费用的必需要求”。

受水价持续低于边际成本的影响，VSRWSC要受制于政府预算自由裁量权，政府预算自由裁量权关系到VSRWSC每年可以获得的资金量。因此，VSRWSC不能获得足够的资金来支持基础设施的维护。这导致供水管网状况恶化，造成输送和渗漏损失。此外，基础设施缺乏维护，受内河盐度增加影响，更容易老化。

VSRWSC水权分配和定价决策的结合，把大量成本强加于维多利亚州经济。这些费用有两种形式:①与内河盐度上升有关的环境成本，内河盐度上升降低了灌溉部门的生产力，损坏基础设施，影响河流生境;②财务支出导致城市和农村部门之间大量的收入转移。专家认为这些问题是政府失灵的体现。在某种程度上，水市场近期引入的目的是纠正这些历史问题。

4 制度路径依赖和水市场

20世纪80年代以来，澳大利亚许多州已引入水市场机制。其目的是减少与中央集权式水价、权利分配相关的效率损失，并改善环境。取消土地和水资源所有权之间的关系意味着，一个多世纪以来，首次将水与土地分离开来进行交易。相比命令和控制政策略，市场有几个优势，包括:①从低价值产品向高价值产品进行水交易，提高用水效率;②水务部门潜在更多的成本回收;③产生的多余的水，可能用于满足环境需求，如改善河道内流量。

然而，制度路径依赖需要施加大量的管理约束，同时也创造了目前维多利亚州水市场运作的有形约束。目前市场上主要的管理约束是对永久交易和高盐度地区的法规限制。永久交易是一个农民将部分或全部水权(权利)永远转让给别人。在任一季节之初，法规限制交易的净水量占区域水权总量的4%。这样做是公平的，以减小水转出一个地区的比例，防止闲置资产，否则会增加剩余用水户的效用成本。

保护农民不承担灌溉系统维护和管理的实际成本的这一历史性策略，意味着决策者普遍面临非常低的灌溉使用费用。如果水被卖出该地区，灌溉者将被迫承担日益增加的灌溉使用费用，很多部门将无利可图。在这种情况下，可能的结果将是灌溉部门退出该系统，减少供水。这将产生连带效应，其他用户也跟着退出该系统，导致退出数量增加。总体影响是供水减少，从而影响经济增长。很明显需要规则限制这些影响，即使在短期内将降低市场效率。随着时间的推移，这些约束逐步消除时，同时会受到其他的约束，这样市场可能会达到其独特的长期均衡。

关于高盐度和低盐度影响区之间的交易制度，包括非常规的盐税，短期内也阻碍了效率收益。盐税作为一种庇古税，旨在确保交易商内化水交易导致高盐度区盐度增加的费用。高盐度是低水价和集中分配权利的产物。征税的结果是在较高的影响区通过提高水价改变交易，同时在较低的影响区降低水价。高盐度影响区向低盐度影响区交易水权，缺乏污染补贴，因此，两区域之间是次优交易。这是因为与区域内转让相比，税收增加刺激跨区域转让。水的利用从低价值产品向高价值产品转移，盐度可能减少，并假定采用节水技术限制高价值产品最大化用水。通过市场机制，并结合其他的管理策略实现整体用水量减少。

灌溉系统自身基础设施不完善是限制交易的物质因素，这些制约因素源于最初的设计，该设计是根据需要定点定量供水。扩建基础设施的初衷是为新定居在干旱区的人们通过政府资助的干渠工程提供灌溉用水。渠道设计能力限于满足通过系统输送到特定目的地的需水量。此外，依靠重力系统，根据地形特征输送水。一旦进入交易，容量极限和重力供水系统制约了基础设施，限制了一个区域到另一个区域进行水交易的能力。例如，在古尔本-墨累河(Goulburn-Murray)灌区，只有一种使水从古尔本输送到墨累河的方法。此外，基础设施瓶颈产生，其中最值得注意的是，墨累河在巴尔马(Barmah)穿过古尔本渠道，称为“巴尔马扼流”。这些系统设计缺陷严重妨碍了交易效率的提高，并导致一些地区出现溢价。这将对市场潜在的效率收益产生长期的影响。

5 结论

维多利亚州水市场的引入论证了制度路径依赖的影响，制度和物质约束通过抑制或阻止水交易以限制效率的提高。在某种程度上，制度约束有助于降低与市场调整相关的成本，从而限制了由制度变迁引起部门在短期内潜在加大的负面影响。物质约束是一个在制度框架下设计的真实系统，该制度框架连接土地和水资源所有权。因此，在以前的制度安排下作出的决策对当前水市场效率最大化发挥了重要作用。然而，随着时间的推移，很可能消除目前降低效率收益的部分约束，以便将来这些收益有所增加。总的来说，受制度路径依赖的影响，维多利亚水市场预期会具有区位特点和特定的环境特点，这在理论上是预料不到的。