西班牙水政策与水管理概况

2012-04-14西班牙戈麦斯

水利水电快报 2012年12期

［西班牙］F.G.戈麦斯等

取水和水管理在全世界范围内日益受到重视。国际组织纷纷要求高度重视与水管理有关的所有问题。2008年，经济合作与发展组织(OECD)将水问题列为未来20 a需要重点关注的四大关键环境问题之一。许多地区日益严重的缺水问题成为国际社会面临的与水有关的最大挑战之一。据估计，到2030年，全世界将有近一半人口面临严重缺水。由于全球人口增加，加之生活方式变化、发展中国家工业化等原因，未来几年需水量将会增加。另外，政府间气候变化专门委员会(IPCC)也宣布，气候变化将使得全世界许多地区的缺水问题进一步恶化。

在西班牙，缺水问题是政府在水政策和水管理中面临的一项重要挑战。目前，西班牙大约3/4的地区都面临严重缺水问题，据估计，这种情况在未来几十年内都不会得到改观。另据欧洲环境署(EEA)2010年预测，各地平均气温都将会升高，特别是地中海盆地;同时可供水量将会下降。预计欧洲南部夏季干旱和缺水情况将会进一步加剧。

水纠纷频发就是水资源过度压力导致的后果之一。这些纠纷通常发生在不同的水用户之间，但也会上升到地方政府层面。在某些情况下，自治区之间的水权限冲突已违背了流域统一性原则。水管理问题极其复杂，并非仅仅是供给与各种资源需求之间的平衡问题。水资源面临压力过度、污水处理覆盖范围小、与农业生产相关的污染问题，这些都加剧了水质的恶化程度。水问题越来越有质变的趋势。缺水最终会导致水生态系统以及周边地区环境遭受破坏。因此，水资源综合管理应将生态系统作为正常的水用户纳入管理范围，更好地为环境服务。

1 缺水原因分析

目前，西班牙大多数地区面临严重缺水问题，究其原因，在较大程度上，是与该国的文化风俗有关。因此，必须突破传统，由政治家推动鼓励变革的措施。

西班牙是个传统农业国，农业是西班牙的主要水用户。因此，增加灌溉面积一直是农业的支柱政策之一。另外，尽管灌溉用水价值较高，但这一资源一直不是农业成本结构中的重要组成部分，直接导致农业长期大量耗水，且价格低廉，在未来几年这种状况都不易改变。农业是西班牙最大的水用户，其耗用的水得到了大量补贴。2010年，灌溉面积约为340.8万 hm2，灌溉土地面积占整个农业面积的13.6%。因此，农业部门并未遵守欧盟《水框架指令》(WFD)推行的成本回收原则，其价格未能反映服务成本，包括环境成本。

此外，在农村地区，由于对公共管理缺乏有效控制，某些含水层出现了开采失控的现象。1985年以前，地下水属于发现者所有，通常为地下水开采地的土地所有人所有。据政府公报显示，1985年8月2日颁布的《水法》29/1985，并未使情况得到明显改善;2001年7月20日颁布的《皇家法令》1/2001，批准了《水法》的修订文本。尽管以上法律对地下水的使用做出了明确规定，但直到现在，含水层的开采仍处于完全无序的状态，这是因为主管部门并不了解活井的数量及其开采量所致。

尽管农业是最大的水资源消耗者，近几十年来，其他用途的水需求也在明显增加，如工业与能源生产用水、建筑业、旅游业和休闲活动用水量的增加。事实上，城市水资源并未得到合理利用，如使用自来水冲洗街道、清洗私家车、浇灌花园中不适合干旱条件生长的植物以及私人泳池用水等。

为满足日益增长的水需求，20世纪，西班牙政府就采用了建设大型水利基础设施的策略，用以增加水资源的可利用量。当时该国是全球第四大建坝国，工程师主导水政策，主要依赖于水库和大坝的运行，供水就是实施这些措施的明确目标。

目前，由于环境制约，已不可能再兴建新坝和水库来增加水资源可利用量了。据相关专家称，从长远角度看，该国水经济早已饱和，水资源缺乏供给弹性。因此，近几年来，增加可供水量的其他方式变得越来越热门。

2 管理现状与目标

从20世纪80年代开始，水政策开始向更为理性与可持续的水资源管理转变。在放弃了兴建大坝和水库这一传统方法后，新的《全国水文规划》制定了周密方案，提出了包括节水、水净化、水资源再利用以及海水淡化等一系列有力措施，以强化水用途和水质的公共管控。

2006～2008年《现代化灌溉应急预案》反应出该国政府能够在农业生产方面更为合理地利用水资源。实施各种措施，推进灌溉体系的现代化发展，已成为政府推动农业合理用水的主要手段。措施目标涉及提高用水效率，提高单位耗水量的产量，节约水资源，以期在不降低农业产量的前提下，最终减少水资源浪费的情形。为达到对用水全面管控的目的，鼓励各地灌溉协会使用自动化灌溉网络。然而，提高灌溉使用效率会产生高额的公共管理成本，减少的灌溉耗水量却有限。

今后的目标是，新推出《现代化可持续灌溉国家策略——2015年时间表》，并继续执行《现代化灌溉应急预案》。目前，该策略的初稿已经完成(环境、农村及海洋部，2010)。在这份文件中，突出强调了进一步推进西班牙的灌溉现代化，周密制定推动节水的目标，从而提高用水效率，并推进替代水资源使用等。目标还包括推进可持续环境友好农业建设。除已启动的推动农业节水计划外，政府有必要继续实施类似计划。重点措施应包括:①减少目前仍使用重力灌溉系统的农田面积(2010年占整个灌溉面积的31%);②兴建管道灌溉系统，使水损失最小化。

此外，目前已投入大量资金进行城市节水宣传，尤其在干旱少雨年份，宣传力度更大。以往每逢干旱年份，政府频繁实施各种夏季限水措施。值得强调的是，在经《皇家法令(RD)314/2006》批准的《建筑技术规范》(TBC)中，增加了新建建筑的各种节水控水方法。目前在西班牙家庭中正不断普及节流器和双冲式厕所水箱等节水技术。

然而，尽管城市水费在消费板块所占比例不断增加，但价格仍较低，无法成为鼓励节水的有效手段，也不能激励水务部门进行可持续的水资源管理。据OECD统计，该国供水以及水净化服务费仅占可支配收入的 0.4%。国家统计局2011年的数据也显示，城市供水网络水量损失约占供水量的26%。维护改进供水网络的机会成本越高，水价就越低。

除此之外，该国政府承诺，21世纪将通过其他方式增加供水量。在水管理和水利用相关规划中，总结了该国水政策近几年的主要目标，即主要在地中海海岸兴建海水淡化工厂。规划指出，预计总投资达39亿欧元。规划完成后，该国总装机容量将在全世界排名第四，海水淡化工厂数量也将在全世界排名第五。作为2001年《全国水文规划》中提及的埃布罗河调水方案的可行替代方案，意味着一种新水政策出现。

西班牙具有几十年的水资源再利用经验，同时也是世界上水资源再利用最为普及的国家之一。据2008年统计，每年再生水评估量为368 hm3，约占西班牙净化水量的10%，根据《国家水资源再利用》，到2015年，这一数字有望达到每年l 380 hm3，且大部分再利用水会用于农业和环境方面。2007年12月7日颁布的《皇家法令1620/2007》，确立了净化水再利用法律制度，禁止西班牙在某些用途中使用再生水，包括人类饮用、食品工业和医院。

3 面临的挑战及应对措施

(1)对WFD的不同认识。西班牙政府水事务负责人从体制的角度探讨了WFD，这是一部欧盟标准，规范和界定了欧盟成员国水政策和水管理的执行目标。该指令也是一部环境指令，主要面向水资源的质量而非数量，从各种数字指标可以看出，参与起草的欧洲中、北部国家对该标准的影响较为明显。该负责人列出问题，主要涉及为执行及实现WFD导则提出的主要目标，即执行管理规划、水文规划来实现水资源保护和可持续利用。然而，要实现这一目标相当复杂，主要制约因素包括发展过程中的具体问题，即针对几个水资源规划问题严格的国内立法、跨地区流域需要得到流域内自治政府的一致同意以及不同水资源用户集团之间的利益调节等。

在上述方案执行过程中存在一些外部制约因素，包括制定严格的水文规划时间进度表等。西班牙水事务负责人对WFD持积极态度，认为WFD将现代化原则融入到水管理中，为改进西班牙水政策提供了机遇。然而，也有学者公开批评西班牙国内对WFD的盲目追捧和误解，认为WFD是一部环境指令，忽略了水利行业中需要考虑的其他问题，并强调该指令未能解决地中海国家存在的关键问题，如缺水、气候变化对水资源的影响等。WFD并未满足缺水条件下改进水管理和水治理应考虑气候变化的需求。建议制定一部欧洲－地中海水指令。

(2)水管理机构变革。相关学者讨论了不同机构管理涉水事务的职能，论述了职责层次的过度分散化，并介绍了西班牙的涉水管理机构。解决这些问题涉及到若干机构之间的协调，这些机构有时会出现职责交叉，甚至会因此而导致决策进程中止。同时强调了西班牙公共管理中出现矛盾的情况。按照WFD的要求，欧盟其他国家将流域作为实施水政策措施和水管理的区域，而在西班牙，由于水文规划地域区划的问题，所作出的决定并未采取该管理模式。地方政治利益集团创立了新型地域区划水资源管理模式，使得西班牙可能脱离1926年创立的以流域为基础的管理模式。矛盾在于，从1926年埃布罗河流域联盟成立起，西班牙执行流域水管理制度比欧洲其他具有类似经验的国家早几十年，也比田纳西州流域管理局的成立早几年。

(3)水规划执行措施。西班牙如何利用WFD中规定的环境导则来执行水规划。研究人员评估并讨论了《水文流域规划》(草案)(HBP)和《瓜达基维尔河流域实施方案》，瓜达基维尔河流域位于欧盟最缺水的区域。上述规划和实施方案旨在确保未来流域的供水需求以及维护水体良好生态状况的需求。作为可持续管理手段的《水文流域规划》，主要依赖下列两个方面:①控制需求的经济措施;②实现污水处理目标。《水文流域规划》(草案)存在的关键问题是:实现城市污水处理目标严重滞后，制度设计复杂妨碍成本回收，需要增加灌溉节水以及处理原水权所有人之间的潜在地域纠纷。

(4)灌溉用水问题。对农业用水管理的任何改进都会对西班牙的水政策产生特殊影响，因为农业部门用水量占整个配置水量的60%。研究者强调，目前农业部门正处于转型期，不得不面临双重挑战，即《共同农业政策》提供的拨款与补贴下降，以及WFD提出更为严格的环境要求。在这种情况下，应改进西班牙的灌溉系统，从而实现以下目标:①改善经济运行状况;②提高用水效率;③减少污染。其中，以提高农业用水效率为目的之一，应充分考虑分担成本以及减少给环境造成负面影响的具体措施。一直以来，西班牙农业部门享有大量补贴，且农业用水价格远低于实际成本。公共管理通过激励机制和援助项目所做出的变革，加之农业部门所能承受财政困难的程度，是实现《水文流域规划》目标的关键因素。

(5)水质问题。肥料的使用以及某些流域水资源的过度压力，导致地中海沿岸大部分地区硝酸盐和磷的浓度较高。2012年，研究者提出了一种降低非点源污染水平的方法，以寻求改善水资源质量的水政策失败原因，即缺少生物物理学信息以及利益相关者战略措施。考虑到水资源是公共财产，寻求合作才是解决之道。因此，在西班牙东拉曼查含水层，通过与农民合作共同保护含水层，成功改善了水资源的质量。

(6)城市供水策略与管理。针对不同主题概述了各自存在的问题，主题包括服务具体化、水价、水质、水量损失、卫生状况以及水处理措施。强调了业内具有专业技能的利益相关者应解决的问题。问题包括成立管理机构，该机构应能提高行业内各个公司的效率;确定供水网络水量损失目标水平;实施能够回收成本或扩大污水处理覆盖范围的水价等。

(7)居民用水价格问题。讨论了公平用水，尽管角度完全不同，但都质疑定价过程缺少规章制度。认为在缺乏基本制度以及地方政府作为价格决策者的情况下，可能存在因居住城市不同而造成水价不同的不公平现象。研究表明，价格存在差异与服务质量、服务管理人员不能控制的因素相关，且地方政府的意识形态以及供水公司所有权类型等也会影响价格差异。目前这些差异并未真正对用户产生影响，这是因为西班牙的水价过低，水费在整个家庭预算中所占比例并不明显。如果水价平均水平更接近丹麦、德国等国家时，在缺乏规章制度和有效管理的情况下，出现随意定价现象就可能会使水费负担成为真正的问题。此外，还谈及了水费公平问题。重点讨论了家庭人口数量，尽管角度不同，但同样对西班牙城市供水的定价方式提出质疑。根据该国25座城市的数据，使用一套新方法按照家庭规模分析了人均水价差异。研究证明，采用一般水费价格会导致水费不公平，而在采用特殊水价的城市，水费补贴办法也未能解决公平问题，因为更多家庭获得了过多补贴。由此可见，这套方法明显缺乏严谨分析，应予以改进。

(8)地下水管理不善的原因。西班牙地下水约占整个水资源量的30%。由于立法框架不合理，统计资料可靠性较弱，认为无论从储量评估角度，还是从不同用途的量化统计来看，地下水都是“不可见”的。因此，尽管地下水能应对干旱和缓解气候变化可能会带来影响，但由于社会和政府忽视了地下水的可持续管理，使得该资源受到了过度开采和污染。为解决目前的问题，需修订法律来统一地下水管理;建立用户组织，对地下水进行有效管理。同时，有必要对承担用户咨询工作的经理人以及专家加强培训，并加强节水节能技术研究，强化宣传工作，从而增强大众意识。

(9)水与能源的相互关系。分析了水利行业使用的能源，包括城市和农业用水。针对能源部门的水需求，研究者得出结论，评估了西班牙生物燃料的水足迹。虽然研究过程中存在可用数据有限的问题，但仍可据此阐述水与能源之间的复杂关系。在水资源利用过程中，从提高能源效率和降低能源生产设备用水量的角度看，水文规划和能源规划密切相关。

(10)海水淡化最新进展。回顾了有关海水淡化的法律框架、利益相关者、技术进步、关联成本以及海水淡化对环境的影响。特别是近几年，西班牙海水淡化工程装机容量明显增加，这是技术进步、成本逐渐降低以及减少对环境影响的可能性等因素共同作用的结果，与强有力的立法措施和保障制度相关。

尽管海水淡化是解决目前该国许多地区缺水问题的可行替代技术，但该方案的成功与否取决于海水淡化与水利规划是否能恰当结合。如果对实际水需求估计过高，特别是农业的实际水需求、或与旅游有关的城市用水季节性需求估计过高，都会导致海水淡化工程规模过大，从而推高生产成本，损坏海水淡化作为一种可行替代方案的形象。海水淡化行业应在西班牙持续变化的形势下保持强劲的增长态势。