水工程水设施的刑法保护

2012-04-14邓勇胜

水科学与工程技术 2012年6期

邓勇胜

（仰恩大学，福建泉州362014）

水在国民生活的基础地位无可替代，水资源是国民经济稳定和发展的基础资源，为了充分、合理、安全地利用水资源，国家不惜投入巨资兴建了大量的水工程及有关设施，如堤防、护岸、大坝、防汛设施、水文监测设施、导航、助航设施等。这些工程、设施是国家对水资源进行全面管理、统一规划和防汛抗洪必不可少的设备。但是，江河防洪工程设施被破坏，堤防被挖毁，防洪闸启闭机被盗窃哄抢，水库设施遭破坏，大坝被不法分子炸裂，一些水文测报站（点）的设施遭歹徒洗劫一空，水工程、水利设施遭受人为损坏触目惊心，使得水资源遭受极大的破坏、污染。究其原因，就是对水工程、水设施的刑法保护力度不够，水法律无法与刑法相衔接，难以追究水事违法行为人的刑事责任。

1 水工程水设施的刑法保护价值和意义

我国是个水资源相对贫乏的国家，人口增长，水工程、水设施遭受严重破坏，成为水资源被破坏、污染，严重短缺的原因之一，且成为影响和制约我国经济发展的瓶颈。对水资源的保护，首先在于保护水工程、水设施。世界各国政府都十分重视采用法律手段保护水资源，对严重破坏水资源的行为，则采用了刑法手段予以规制。我国对水资源的法律保护起步较晚，而对与水资源密切联系的水工程、水设施的刑法保护更加缺乏。法律保护应当有不同层次的调控机制，既包括宪法层面，也包括民法层面、行政法层面和刑法层面的法律保护。

目前，我国法律对于水工程、水设施的法律保护主要集中在行政法层面，如《水法》、《水土保持法》、《防洪法》和《水污染防治法》。由于破坏水工程、水设施行为性质和后果的严重性，传统的民法和行政法已起不到应有的规制效果，刑法的介入就成为必要，刑法是其他法律最后的保障。刑罚强制力，不仅对破坏水工程、水设施者定罪处刑，还可以强制其关闭、停业，剥脱其从事某种行为的资格。因此，刑法保护力度最强，保护效果最明显，最能凸显法律保护的终极价值和目标。在水资源日益短缺的今天，刑法保护理应发挥越来越重要的作用。

2 刑法保护现状

目前，学术界对水工程、水设施的刑法保护的范围、保护机制等研究甚少。从现行《刑法》以及《水法》（2002年修订）、《水土保持法》、《防洪法》和《水污染防治法》（2008年修订）等几部行政法律中的附属刑法中，大致可了解其对水工程、水设施在多大范围内予以保护：

《水法》第72条规定：“有下列行为之一，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任……①侵占、毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施，毁坏防汛、水文监测、水文地质监测设施的；②在水工程保护范围内，从事影响水工程运行和水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动的。”

《防洪法》第61条规定：“违反本法规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《水土保持法》第58条和《水污染防治法》第90条仅有1个补充性说明，“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

从行为对象来看，危害水工程、水设施的对象主要包括：①堤防、护岸、水闸、抽水站、农田水利等水工程及设施；②水文监测、水文地质检测设施和通讯设施等水设施。

从行为方式来看，危害水工程、水设施的行为主要包括侵占、盗窃、抢夺、破坏（毁坏）等。

从行为可触犯的罪名来看，侵占、盗窃、抢夺和破坏（毁坏）水工程、水设施的行为，可勉强分别以刑法中规定的贪污罪、盗窃罪、抢夺罪和故意毁坏财物罪来定罪处罚。其中盗窃罪、抢夺罪和故意毁坏财物罪是典型的“侵犯财产罪”，贪污罪是从“侵犯财产罪”中分离出来的罪名，可归入广义的“侵犯财产罪”，这几个都是自然人犯罪。

水工程、水设施不仅仅体现为国家的财产权，也体现了某种程度上的公共安全，更重要的是体现了国家对水资源的使用、管理权利和制度，还体现了国家对环境的保护。如果仅仅以上述罪名来定罪处罚，十分牵强，不能处罚单位犯罪，不利于保护水工程、水设施，不利于保护水资源，不利于保护环境。此外，对于《水法》第72条第二款规定的“在水上程保护范围内，从事影响水工程运行和水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动的”行为，刑法大多无能为力。而破坏堤岸、水坝等行为可以危害公共安全罪中的决水罪、过失决水罪来定罪处罚；在河湖中种植、挖掘、修建房屋等工程，影响了正常航行的，可以危害公共安全罪中的破坏交通设施罪来定罪处罚，因为破坏或者改变了原有的航道。但把上述行为归入危害公共安全罪来处罚也有牵强附会之嫌，并未真正意义地保护水工程、水设施。

3 刑法保护之完善

3.1 正确界定水工程、水设施

正确界定水工程、水设施的定义，对于确定刑法保护水工程、水设施的范围十分重要。既不能对水工程、水设施保护规定在较小的范围，让一些犯罪行为逃脱法律的制裁，又不能随意扩大刑法的打击面。参照《水法》（2002年修订）关于水工程的规定，可如此定义，所谓水工程、水设施是指在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配、保护水资源和防治水害的各类水工建筑物、设施。具体可包括：河道、堤防、大坝、水库、水利枢纽工程；防洪排涝工程；农田草牧场灌排工程；水力发电工程；蓄水、引水、供水、人畜饮水工程；水源工程；水土保持治沟骨干工程以及水工程附属的防汛设施、观测设施、水文监测设施、水文地质监测设施和导航、助航设施等。

3.2 增设非法破坏水工程、水设施罪

在现有刑法的基础上，对刑法已规定的罪名做扩大司法解释，因为短时间内不可能对刑法做大规模的修订。主要对破坏水工程、水设施的行为无法以其他罪名来追究刑事责任的时候，可以以其他危险方法危害公共安全罪来定罪处刑。这就要求把水工程、水设施放在与交通工具、交通设施、电力设备、易燃易爆设备、广播电视、公用电信设施同等重要的地位。事实上，水工程、水设施的重要性一点也不亚于后者。对水工程、水设施的破坏，在破坏国家财产的同时，也势必危机公共安全，其危害后果的严重性比对后者破坏的甚至有过之而无不及。所以，当刑法没有将破坏水工程、水设施的行为单独规定罪名，在刑事立法不能到位的情况下，可用司法解释的方式，对《刑法》第114、115条规定的危害公共安全的“其他危险方法”，作出列明破坏堤防、泵站等水利工程设施（设备）方法的司法解释。这样，才能加大对于损毁水利工程设施、设备的打击力度，保障水利工程的安全运用，进而保障社会经济的持续发展［2］。但是这种解决方式，只能是权宜之策，并未体现刑法对水工程、水设施真正意义上的保护。如前述，水工程、水设施不仅体现财产权、公共安全，其背后更重要的是承载了对水资源、水环境的保护意义。

在刑法危害公共安全罪中增设一个故意破坏水工程、水设施罪。实践中，诸如堤岸沙石、防护林木、泵站、水文监测设施等遭受不法侵害时，仅以一般物受到侵害计算其价值，予以处罚，极大地降低了对水资源、水环境的保护力度。如前所述，把水工程、水设施像对交通、电力、易燃易爆、广播电视、公用电信设施（设备）当做特别物保护一样，以破坏水工程、水设施罪来定罪处刑，则无疑大大加强了对水工程、水设施的力度。但是，一方面危害公共安全罪中类似罪名的法定刑起刑点较高，无疑与水法律法规中的行政责任相距甚远，无法衔接；另一方面在危害公共安全罪中增设一个破坏水工程、水设施罪，只能体现了刑法对公共安全的保护，而对水工程、水设施予以刑法保护，更重要的是保护水工程、水设施背后的水资源、水环境。还有，危害公共安全罪犯罪主体由自然人构成，无法追究犯罪单位的刑事责任。由此可见，此举并非最佳选择。

在《刑法》分则第6章“妨害社会管理秩序罪”第6节“破坏环境资源保护罪”中，新增一个非法破坏水工程、水设施罪。水工程、水设施属于国家财产，其主要作用在于保障国家对水资源的使用和管理。水工程、水设施一旦遭受破坏，与其结为一体的水资源和水环境也随之破坏，所造成的恶果往往无法弥补、不可逆转。从这个意义上说，水工程、水设施与耕地、土壤、大气、森林、林木、动植物资源等环境要素无异，把水工程、水设施作为环境要素来保护则顺理成章。因此，在破坏环境资源罪中增设一个非法破坏水工程、水设施罪无疑是理想的选择，既符合保障水工程、水设施的财产属性，更能保障其背后承载的环境属性。

3.3 非法破坏水工程、水设施罪的架构

3.3.1 非法破坏水工程、水设施罪的概念和犯罪构成

所谓非法破坏水工程、水设施罪是指违反水法律法规的规定，非法破坏在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配、保护水资源和防治水害的各类水工建筑物、设施，情节严重的行为。

设施罪侵害的客体是国家对水工程、水设施的保护制度，本罪的对象是国家保护的各类水工程、水设施。

设施罪的客观方面表现为违反水法律法规的规定，从事各种损害、毁坏水工程的行为，实践中行为方式主要有：①挖掘、拆卸、爆炸、撞击水工程；②在堤防、土坝的顶、坡、戗台取土、晒场、开挖道口、挖窖，采矿、采石、采砂、侵占水工程管理范围内土地的行为；③超重车辆、履带拖拉机不采取保护措施在水工程交通桥上行驶；④在河滩、蓄滞洪区、水库库区内围垦，修筑堤坝，堆置废土、废渣、废物，在水库、河道、渠道、治沟骨干工程内设置阻水障碍物；⑤盗窃、毁坏、侵占工程设备、器材物资；⑥盗窃、毁坏、堵塞、移动水文气象、测量、科学试验、观测试验等设施；⑦其他损害、毁坏行为。

本罪的主体是一般主体，包括自然人和单位，主观方面是故意。

3.3.2 非法破坏水工程、水设施罪的刑事责任和认定

关于本罪的刑事责任，既要考虑与破坏环境资源罪中其他罪名相统一、协调，又要考虑与水法律法规相衔接，必须合理实际其法定刑。鉴于国际对环境犯罪轻刑化的潮流，不宜采用重刑主义。刑罚的目的是惩罚、教育、威慑、防范。“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应”。对本罪配置刑罚，同样应当考虑刑罚的目的和罪刑相适应原则。对于本罪刑罚轻重、力度的配置，应当考虑刑罚的谦抑性原则。刑罚的谦抑性意味着“法定刑的设置应当以社会心理的刑罚感受性所能接受的对某种具体犯罪的最轻或者最少的刑罚去实现刑罚的目的”［3］。不能盲目地迷信重刑对未然之罪的遏制效果，更遑论刑罚手段对已然犯罪人的矫正功能及对水资源破坏的恢复。只有恰如其分地动用刑罚才能实现刑罚的公正、谦抑和人道。因此，本罪的法定刑可设置为：非法破坏水工程、水设施，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。管制刑为最轻的刑罚，由于其教育、改造犯罪人的效果值得怀疑，故未予设计。此外，还可以引入资格刑。俄罗斯、越南等国的环境刑法中都设置有资格刑，“在以后的刑事立法中应考虑设置停止职业权利的处罚规定，增设勒令歇业、暂时或永久地剥夺从事某种职业权利等处罚措施［4］。”对那些严重违反了国家环境刑法或者严重危害生态环境行为恶劣，犯罪后果严重或者积习已深、屡教不改的犯罪单位从存在方式上予以打击，强制撤销，消灭其犯罪的组织基础［5］。

在非法破坏水工程、水设施罪的成立上，应当引入行为犯、危险犯。水工程、水设施一旦被破坏，财产被破坏，危及公共安全，水资源则被破坏则难以恢复，无法逆转，危害后果巨大。人类应当多从水资源危机、可持续发展、代际公平等立场思考刑法保护机制的架构，本着预防为主的原则，不仅惩罚结果犯，也惩罚行为犯、危险犯，才能真正防患于未来，及时有效地保护水资源，发挥刑罚最强威慑效果［6］。

最后，将非法破坏水工程、水设施的行为犯罪化，不能迷糊刑法与其他水法律法规调整对象的界线，妨碍其功能的积极发挥。应明确提出并始终坚持以经济、行政、环境、民事等部门法所规定的经济手段为主，刑法规定的刑罚手段为辅的原则，对大多数破坏水工程、水设施行为不规定为犯罪。只有情节严重，或者造成的后果特别巨大的破坏行为，其他法律不足也不能调整的时候，才能以犯罪论处。在认定犯罪的时候，还要注意本罪与危害公共安全罪和侵犯财产罪中的相关罪名竞合的问题。如有竞合，应按竞合原则择一重罪处断。