做好水库运行管理督察 促进水库效益发挥

孙春生

(水利部水利建设管理总站 北京 100038)

水利部于2007年开展全国水库“运行管理督察”调研工作，2008年进行了试点，下发了《水库运行管理督查工作意见》;2009年组织督察组对山西、甘肃、湖南等8省进行督察，共察看24座水库;2010年对浙江、江西、新疆等11个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的49座水库进行了督察;2011年对北京、天津、青海等11个省(自治区、直辖市)和大连市的44座水库的运行管理情况进行了督察。水利部共用三年时间对全国(除西藏、上海外)所有省、自治区、直辖市的水库进行了督察，取得了一定的成果，为继续此项工作打下了基础。2011年在“中央1号文件”和水利工作会议精神的指引下，水库运行管理督察工作认真开展起来。由于此项工作刚刚开展，不论是督察专家，还是水库管理单位及主管部门，在思想认识和具体工作的做法上还存在着不同的想法和看法。笔者通过参加对水库的实际督察工作和历年的总结年会，对这项工作有了一些新的认识。

1 开展水库运行管理督查工作的重要性

“运行管理督察”是继水管体制改革和病险水库除险加固之后的又一重大举措，是水利管理发展到现阶段的必然结果。

水管体制改革解决了水库管理人员的管理经费和维修养护经费;病险水库除险加固完成以后解决了水库工程的病险问题。困扰水库管理的两个重大问题解决后，应把重点放在水库运行管理工作上。此时，水利部建管司和建管总站适时地提出对水库进行“运行管理督察”，这是继水管体制改革和病险水库除险加固之后的又一重大举措，是水利管理发展到现阶段的必然结果。

水库运行管理的历史可以大致划分为以下三个时期。

第一时期，即解放初期到改革开放(1949～1978年)，这个时期是水库运行管理的初级阶段。此时期以建设水库为主，因将主要精力放在水库修建上，无暇顾及管理，导致水库运行管理粗放。

这个时期，我国处于计划经济时期，生产力低下，经济落后;虽有大量的水库大坝建成，但很多水库是“三边”工程，即边勘察、边设计、边施工，甚至根本就没有设计;技术水平低，施工设备简陋;水库建设质量“先天不足”，隐患较多;水库运行管理粗放，经验缺乏，技术尚未成熟;水库运行管理法规、制度和技术标准基本空缺。由于缺少对自然气候、水文气象等情况的了解，以及缺少设计、施工和管理的经验，造成20世纪60和70年代遭遇了两次溃坝高峰(1963年8月和1975年8月)，1973年一年中溃决大坝500多座。1975年8月8日河南板桥、石漫滩水库的垮坝造成了人员、经济的重大损失。面对特大洪水灾害，水库运行管理工作，没有建成有效的预防、控制及应对体系。

我国现有的水库绝大多数修建于“大跃进”、“文革”和“农业学大寨”期间。由于当时的思想认识问题，水库建设按“先治坡，后治窝”的方针进行，建设后期，由于资金材料等的缺乏，变成了“光治坡，不治窝”，给水库运行管理工作造成了很大的困难。很多水库缺少管理设施，缺少管理、办公场所。至今，水库管理工作仍受这种思想观念的影响。

第二时期是从改革开放到20世纪末(1978～2000年)的这段时间。

改革开放以来，随着思想的解放，水库运行管理不断总结经验教训，管理水平不断提高，水库运行管理的法规、制度和技术标准得到了不断完善。国务院于1991年颁布了《水库大坝安全管理条例》，逐步开始法规制度管理，水库运行管理体系基本形成。在此期间大批配套水库管理的法规相继出台，如:1993年制定的《综合利用水库调度通则》、1994年制定的《土石坝安全监测技术规范》、1995年制定的《水库大坝安全鉴定办法》和《水库大坝注册登记办法》、1996年制定的《水库工程管理设计规范》、1998年制定的《土石坝养护修理规程》等。

在此期间，随着国力的增强和认识的加深，国家也有了一定的经济实力来考虑改善水库管理的状况。于是，按照《水库大坝安全鉴定办法》，对水库大坝进行了安全鉴定，开始了大规模的病险水库除险加固工作。上万座水库列入了除险加固规划，并逐步进行加固。水库运行管理条件有了极大改善，管理水平不断提高，水库效益有了很大的提升。

另外，随着社会、经济的的发展，人民生活水平的提高，人们开始关注自身生存条件，于是对水库的运行管理和安全提出了更高要求。

第三时期是从21世纪开始至今的这段时间。

2002年，国务院办公厅转发了《水利工程管理体制改革实施方案》(国办发［2002］45号)，并且大规模地开展了水库除险加固，这标志着水库运行管理进入了新阶段。国家开始解决困扰水库运行管理多年的两大顽疾，即“先天不足”和“后天营养不良”。水库长期存在病险隐患，使得水库的效益不能充分发挥，制约着水库管理单位的良性运行和水库运行管理水平的提高。水库管理单位管理体制不顺、机制不活、经费短缺、管理粗放，不少水库长期缺少必要的管理设施，工程设施长时间得不到正常的维修养护和更新改造，进而又加重了水库的病险情。水库工程管理体制改革和病险水库除险加固，为水库运行管理走上良性循环打下了良好的基础。水库工程管理体制改革的成功使得水库管理人员有精力研究、解决管理上的问题;水库除险加固的完成为水库的现代化管理奠定了基础。水库运行管理开始向现代化管理发展。在此基础上，水利部提出水库“运行管理督察”是适时的，是水库运行管理的需要，是水库管理发展到现时期的必然结果。

2 水库“运行管理督察”是水库管理转型的重要的一步

在完成水利工程管理体制改革和病险水库除险加固后，水库运行管理的任务加重了。这体现在水库除险加固以后要满负荷运行，而无论工程本身，还是管理人员，都没有经受过满负荷运行的考验，思想认识还没有转变过来。所以水库运行管理的风险加大了。

随着我国经济由计划经济逐步转为社会主义市场经济，政府职能也在转变，对水库的管理也正由直接管理逐步向监督管理转变。在计划经济条件下，水库运行管理是看库守坝。随着经济社会的迅速发展，“以人为本”成为执政理念，全社会对生命更加珍爱，对财产和环境更加负责，水库运行管理也承担了更大的责任。政府需要从直接管理转变为监督管理。水库“运行管理督察”是水库管理转型迈出的重要的一步。

在市场经济模式下，政府、业主职责明确，是对立的统一。政府负责立法、监督检查;业主负责水库的运行。水利管理工作要适应我国经济体制的转变，水库“运行管理督察”是水库管理从计划经济体制向社会主义市场经济转型的第一步，也是重要的一步。

3 水库“运行管理督察”定位准确

此项工作的开展之初，有的同志认为“运行管理督察”没有强调安全，应当把安全放在首位，称为水库“安全运行督察”。但是，笔者认为水利部水库“运行管理督察”定位准确，全面地反映了工作内容。

水库“运行管理”包括的内容全面，涵盖了水库管理的方方面面，反映了管理工作的全部任务，使督察工作充实、内容饱满。“安全运行”只是运行管理的部分内容，强调的是运行必须安全，不能带病运行、带险运行;当然安全管理是一项重要工作，在汛期或工程出现问题时，安全是压倒一切的重要工作，但是它不能代替全部的运行管理工作。可以说安全运行是运行管理的一项内容，在特殊时期是一项重要任务。所以水库运行安全也是督察的重点之一。

水库运行管理的目的是充分发挥水库的综合效益，其中包括水库对下游的防汛减灾，以及人员财产安全的效益。安全运行是发挥效益的保障，但是如果把安全放在效益之上，用安全代替水库的全部效益，是不合适的。

“水库运行管理”中也包含风险管理的概念，人们在向大自然索取的同时要承担一定的风险。将水库风险降至社会、公众、环境可接受的范围内也是水库运行管理的重要内容。

水库大坝在运行过程中存在着风险，但是，过分强调水库的危险，夸大水库的病害，把所有的水库都看成危险隐患，否定了水库发挥的巨大效益，对广大的水库建设者和管理者，也是不公正的。

所以水利部建管司、建管总站提出水库“运行管理督察”，内容定位准确、含义深刻、意义深远。

4 水库“运行管理督察”取得的成果

水利部三年来对百余座水库及其主管部门的督察，取得了一定的成果，形成了一套进行水库运行管理督察的规章制度和办法标准。

督察的制度正在形成完善，这几年水利部印发了《水库运行管理督查工作指导意见》。建管总站编写修订了《水库运行管理督查工作大纲》、《督查报告编写提纲》等文件，在建管总站的努力下，组织形成了一支运行管理督察的专家队伍;完成了百余座水库及其主管部门的督察，取得了一些经验。这些给今后做好督察打下了基础。

a.通过督察，促进了水库管理队伍素质的提高，增强了管理能力。督察中发现一些中小型水库的管理人员甚至不清楚水库的上下游，左右岸。某大型水库29位在编的现职管理人员全都有技术职称，但是，没有能力做大坝变形的测量。所以，水库管理队伍需要提高素质，增强管理能力。

b.通过督察，发现水库需要加强调度管理，增强水库防汛、兴利的效益，需要加强调度以应对异常灾害性天气，增强调度工作的技术含量，充分利用当前科学技术成果为水库管理服务。减轻水多成灾、水少干旱的严重程度。总之，要在除险加固后发挥水库的效益。

c.通过督察，发现了一批工程安全隐患，在督察报告和给各省的反馈意见或整改意见中进行了列举。各省有的水库在整改，有的已经消除一些隐患，有的正在消除。

d.通过督察，提高了水库管理意识，促进了水库管理工作。督察检查中发现一些水库对部、省下达的法规、制度和技术标准，贯彻落实达不到要求，或者贯彻不彻底。这给水库管理工作指出了改进的方向和具体内容，提高了水库管理的意识。反对“重建轻管”，原来只是口头上讲讲，但是如何重视管理，落到实处，此次督察为我们找出了差距，今后应努力把“轻管”变成“重管”。

e.通过督察，发现一些部颁的规章、办法和标准需要进行与时俱进地加以修订。例如:1993年制定的《综合利用调度运用规则》和1996年制定的《水库工程管理设计规范》，很长时间没有修订，已经与当前形势和任务不完全相符，需要尽快进行修订。

再如:水管体制改革中制定的《水利工程管理单位定岗标准(试行)》(水办［2004］307号)已经试行了近10年，定员需要重新测试修订。水库维修养护定额也发生了很大的变化:制定标准时(2002年)初级工概算单价为3.14元/工时，折算为25.12元/日，而现在民工工资已经超过120元/天。以钢材和柴油为例，2011年的价格分别为4950元/t和7810元/t，远高于工程定额制定时的测试值。所以应当尽快修订。同时建议适时在水库管理岗位推出“持证上岗”制度，因为《水利工程管理单位定岗标准(试行)》中已经规定了有的岗位要“持证上岗”，因此这也是管理工作的需要。水库管理工作需要常年累月地埋头苦干，但是管理者的雄才大略和雄伟气魄却不为人知。但是只要水库存在，河流存在，管理工作者就是不可缺的。随着国民经济的发展，执政理念转变为“以人为本”，水库管理者的责任更大、风险更大，管理者必须达到一定的标准才能完成如此重大的任务。因此在水库管理队伍中推出“持证上岗”势在必行。

党中央提出“十二五”期间全面建设小康社会和深化改革、加快转变经济发展方式。企业面临着产业升级的问题，水利企业如何转变，笔者认为水库除险加固完成后，工作重点应转移到管理上来。在贯彻“中央1号文件”和水利工作会议精神时，如何提高管理队伍的能力，水库管理如何增加知识和技术含量，是摆在管理工作者面前的一项紧迫任务。水库“运行管理督察”是促进水库运行管理工作的重要手段。

5 关于水库“运行管理督察”的重点

对于水库“运行管理督察”的重点是水库管理单位还是其主管部门的看法是有分歧的:有的认为重点应在水库管理单位，有的认为应在其主管部门。笔者认为应根据督察的内容，确定不同的重点。对于贯彻法律、法规、政策等，督察的重点应是水库管理单位的主管部门。水管体制改革，部和省直管的水管单位落实得比地和市部门主管的水管单位要好。这说明政策的落实和其主管部门的认识和重视程度有关，当然还和其他的一些因素，例如:财政状况等有关。但是落实的程度主要还是取决于主管部门的认识和行动，例如:有些贫困地区管理经费和维修经费都落实得很好。所以对主管部门的督察重点应当是“作为不作为和作为程度”。水库管理单位的督查重点应是水库工程运行状况。这是因为管理单位天天围绕着水库检查观测、养护修理，对水库情况熟悉，运行当中出现的问题应当由水库管理单位负责。

所以水库“运行管理督察”的重点不能一概而论，应当根据不同的内容确定不同的重点。

6 做好水库“运行管理督察”的关键

做好水库“运行管理督察”的关键有三点:ⓐ思想认识问题;ⓑ“运行管理督察”专家的督察能力;ⓒ各地的参与支持。

思想认识问题就是要让领导、专家和管理人员都知道。认识上去了工作才能做好。

督察专家的督察能力是做好工作的关键。督察专家能不能帮助解决问题关系到此项工作能否长期进行。督察专家的业务能力、技术水平的高低关系到督察质量的好差。提高督察专家的督察能力是当前急迫的任务。现在督察专家的水平参差不齐，想法各异，对待督察工作的态度也不一致。建管总站虽然对专家进行了多次培训和交流，但是还需要加强教育和制定管理办法。在组织开展这项工作时，水利部建管总站领导提出，水库“运行管理督察”应本着“督察、检查、指导、提高”的宗旨，专家的能力水平达不到就很难完成“督察、检查、指导”的任务，更谈不上“提高”了。

各地的参与支持是这项工作能否持续进行的关键。现在各地的积极性很高，有的对督察发现的问题积极进行整改，有的想在本省进行督察，均对部里这项工作给予了大力支持。相信，有了大家的支持，水库运行管理督察工作一定会做好。