新时期水利工程管理措施的探讨

朴哲浩

(水利部建设管理与质量安全中心 北京 100038)

桑崇刚

(重庆市开县水务局 405400)

1 引言

水利工程管理是水利工程发挥效益的前提和保障，也是水利工作的重点和难点之一。由于体制不顺、机制不活、管理不规范、管养经费不足等原因，工程老化失修现象日趋严重，人为破坏水利工程、侵占水域现象时有发生，影响工程效益发挥，威胁水利工程及当地社会安全。

改革开放以来，各级水行政主管部门和工程管理单位不断强化水利管理职能，积极探索水利工程管理措施，水利管理工作总体上有了新的起色。党的十八大赋予了水利管理工作新的历史使命，因此，深入领会党的十八精神，并细化落实到水利管理工作中，无疑是十分必要而紧迫的问题。为了将科学发展观真正贯彻到水利工程管理领域，必须理论联系实际，从科学发展观的要义、核心、基本要求以及根本方法四个基本方面，来正确把握当今水利工程管理工作方向，逐步有效解决长期积累的改革发展问题。

2 深化水管体制改革，彰显发展第一要义

科学发展观强调发展是第一要义。社会主义的根本任务是解放和发展生产力，发展的内核首先是物质生产的发展，科学发展观的内在思想是建立在“以经济建设为中心”这个基本点上的。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。事实上，我国是一个洪涝旱灾频繁的国家，水利工程的作用十分显著，水利工程管理单位和职工肩负的责任重大、任务艰巨。当前，继续深化水管体制改革，解决水利工程管理单位发展过程中的难题，为水利工程良性运行提供体制机制上的基础保障，是加快水利改革发展的重要内容，也是落实科学发展观和实现民生水利的现实要求。

水库、水闸、堤防、泵站、灌区等水利工程管理单位是负责工程运用和维护的机构，承担着防洪、排涝、灌溉、供水、水力发电等任务，为保障和促进我国工农业生产以及各项社会事业的持续稳定发展作出了巨大的贡献。然而，由于长期处于计划经济体制运行模式下，水管单位在管理体制与运行机制方面也存在着许多弊端，管理体制不顺是影响水利工程管理工作的深层次难题，必须通过不断深化体制改革，彻底扫除体制障碍，解决水利工程管理单位生存发展中的瓶颈问题。水管体制改革是促进水利事业可持续发展的一项治本之策，需要我们进一步解放思想，攻坚克难，稳妥推进。因此，应当在国务院水管体制改革实施意见的指导下，循序渐进，分步实施，不断深化改革，进一步健全管理机构，全面推行管养分离，加快完成用人制度和社会保险制度等配套改革工作，巩固现有改革成果，同时，继续拓宽改革范围，将大量的小型水利工程纳入下阶段改革对象，根据其社会功能和收支状况，按照实施意见精神以及中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定，完成纯公益类、准公益类或企业类的分类定性工作，深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式，并按照水利工程维修养护定额标准，合理测算和落实公益性工程维修养护经费和公益性人员基本支出经费，各级水行政主管部门和水管单位也应当加强与相应编制、财政等相关政府部门的沟通协作，努力畅通两项经费渠道，确保经费及时足额到位，建立水利工程良性运行的体制机制基础。

3 加强水利工程安全管理，突出以人为本

以人为本是科学发展观的核心，是历史唯物主义的基本原则，也是中国共产党的执政理念，体现了尊重人民群众的历史主体地位、为人民群众谋求根本利益、促进人的全面发展的唯物史观和科学社会主义的本质要求。众所周知，在水利工程管理各项工作中，安全管理是重中之重。水利工程管理的主体是人，客体也是人，因此，作为水利工程管理工作中永恒的主题，水利工程安全管理必须始终把保障下游防洪安全、城乡饮水安全放在首位，切实体现以人为本的理念和安全第一的方针。

首先，必须加强工程自身安全。目前，水利工程基础设施还存在较多薄弱环节，整体防洪体系不够完善，特别是中小河流防洪标准严重偏低、山洪灾害频发以及小型病险水库数量大、分布广、隐患多，成为防洪体系最薄弱的环节。以水库为例，由于历史原因，我国很多早期建成的水库先天不足、后天失调，建设标准低、施工质量差、管护不到位，致使工程积累了较多安全隐患，形成大批病险水库，尽管到2010年底大中型病险水库基本得到加固，但为数众多的小型病险水库除险加固仍然是加强水利基础设施薄弱环节的一项重要任务。根据有关资料，全国8.7万座水库中有病险水库约3.9万座，绝大多数为小型水库，严重影响下游防洪安全以及受水区的粮食安全、供水安全和生态安全。因此，按照相关规划尽快实施除险加固，尽快消除安全隐患和险情，特别是重要小型病险水库，恢复和增加防洪库容，提高水资源调控能力，已成为水库安全管理的当务之急和首要任务。

其次，必须加强工程运行安全。理顺体制、搞活机制、整治工程的同时，还必须以水库、堤防、水闸等工程为重点，在各类水利工程的汛期和日常管理中，科学合理调度运用，充分发挥水利工程防洪减灾、蓄水兴利的综合效益，做好建筑物检查观测，加强对涉河建设项目的管理，做好河道清障工作，及时发现和消除安全隐患和违法行为，各级水行政主管部门有效履行监管职责，强化工程规范化、制度化管理，加大督促检查力度，使各方共同努力协作，在调度运用、检查观测、维修养护、应急预案等各环节，真正做到工程安全运行。

4 重视队伍能力建设，全面实现可持续发展

全面协调可持续是科学发展观的基本要求。近年来，随着各类水利工程加固整治建设的全面展开，工程设施将在较长时间内处于相对的安全阶段，但是仅仅注重工程设施建设是远远不够的，工程建成后最终还是要交给人来管理使用。全面协调可持续的现实意义包括持续性、平等性、协调性三个原则。因此，工程管理工作还必须重视水管单位队伍能力建设，让三个原则充分体现在水利工程管理工作当中，体现出建管并重的平等性原则、工程与队伍同步发展的协调性原则、工程长久发挥效益的持续性原则，实现水利工程管理全面协调可持续发展的目标。

在经济社会不断发展和水利逐步走向现代化的形势下，水利工程管理单位为完成确保工程自身安全、运行安全的任务，必须结合水管单位职工队伍整体业务素质偏低的现状，尤其是专业人员比例和知识层次结构等明显不合理的现实问题，在提高水管单位队伍能力方面下功夫，建设门类齐全、素质一流的管理队伍，作为实现水利工程管理全面协调可持续发展的重要措施。据统计，全国共有水库、水闸和堤防管理单位5000多个，在职职工总人数31万人，承担着全国8.7万余座水库、4万余座水闸和28万多公里堤防等水利工程的运用维养任务。由于水利工程服务对象、工程类别的多样性，水管单位队伍人员专业门类众多、层次结构复杂，在岗位层次上分为管理层和运行作业层，在岗位上分为单位负责、技术管理、行政管理、财物资产管理、水政监察、运行、观测等类别。水管单位队伍所需的人才既有社会通用的类型，又有特殊专业的类型，与其他行业社会单位比较，专业性相对较强。因此，水管单位队伍能力建设应当以提高水管单位队伍专业素质为核心，以调整和优化水管单位队伍的学历结构、职称结构和技能结构为主线，以加强职工培训和继续教育为重点，努力建设一支适应事业发展、数量充足、门类齐全、结构合理、高层次和高技能人才济济的水管队伍，坚持水管单位队伍能力与水利事业协调发展，推进可持续发展水利和水利现代化的进程。在保障措施方面，一是加强组织领导，理顺体制，提供组织保障;二是加快人才交流，建立水利工程管理学科，建立专门培训机构，提供政策保障;三是实行水利工程注册管理工程师制度、持证上岗制度、考工定级制度，完善用人制度、考评制度、晋升制度、带薪学习制度、经费保障制度、奖励和福利制度等各项人事管理制度，提供制度保障;四是明确能力建设的资金渠道，加大队伍建设资金投入，提供投资保障;五是改善基本物质生活环境，提高工程管理工作的社会地位，营造重视人才的工作氛围，稳定水管人才队伍，提供环境保障。

5 正确处理重大关系，遵循统筹兼顾方法

统筹兼顾是科学发展的根本方法，是唯物辩证法方法论的集中体现，内涵着全局和局部、阶段和长远、统一和对立等多种辩证关系。水利工程管理作为一项系统工程，必须遵循统筹兼顾的工作方法，尤其需要正确处理好全局和局部的关系，既要着眼全局又要突出重点。

针对具体工程管理单位而言，应以地区社会经济发展全局为重，处理好社会效益与经济效益的关系。尽管绝大多数水利工程具备完全的或部分的公益性，但随着社会主义市场经济的逐渐深化，水利事业已由单一为农业服务型向为社会服务型转变，由偏重社会效益向社会、经济、生态效益并重转变。在这种环境条件下，水利工程管理工作更应当顾全大局，处理好地区社会发展与单位自身发展的关系，不论什么性质的工程及其管理机构，都必须坚持防洪服从兴利，经济效益服从社会效益。因此，水利工程管理单位及其主管部门必须在深入分析工程承担的具体任务和管理单位属性的基础上，对工程调度运用方案进行合理优化，尽最大可能趋利避害，使水利工程功能充分发挥。

对各级政府和水行政主管部门而言，应正确处理好水利工程管理与其他水利工作的协调平衡关系，对涉及重大民生和社会发展问题的水利工程，要给予一定的政策支持和资金倾斜，这是做好水利工程管理工作的基础和前提。鉴于水利工程的公益属性，政府公共财政应成为水利工程管理投入的主体，各级政府应当落实中央水利工作会议精神，适当调整水利政策和资金投入结构，行业向水利倾斜、水利向管理倾斜，社会发展到今天，不能在水利工程管理上再次造成历史欠账，否则无论如何也无法向后人交代。在水利工程管理中的工程整治等重大资金投入上，河流整治、水库加固、灌区改造等所采取的以中央为主的资金补助政策，不应形成常态，今后要按照分级负责原则，由有关政府部门和工程管理单位共同筹集落实工程建设资金，并按照规定职责和时限，随时对工程进行必要的整治，实现分级动态的工程安全管理，同时，政府部门区分不同经济地区和工程性质，确定补助资金比例。当然，对重要、特殊或贫困地区，可以由上级政府部门直至中央政府部门给予一定补助资金，带动和帮助这些地区及时消除工程安全隐患。在日常维修养护上，各级政府部门也应努力增加公益性工程管理投入，确保财政经费逐步到位，充分用好国家政策，通过征收河道堤防占用费，以及租赁、拍卖、承包水土资源等市场手段进一步拓宽资金渠道，为工程管理提供良好的经费保障。同样，对于中西部地区、贫困地区的中小型公益工程也要给予政策倾斜和资金补助，最大程度避免工程失修造成的安全隐患或重大险情。

6 结 语

水利工程管理是水利事业的重要组成部分，在落实十八大精神、实践科学发展观、构建和谐社会的历史条件，以及实现水利跨越发展的新形势下，加强水利工程管理的需求比以往任何时候都更加迫切。因此，在构建民生水利的框架下，坚持科学发展观，进一步转变发展观念、明确发展思路、创新发展模式、提高发展质量，一定能够破解水利工程管理道路上的体制机制、安全管理、队伍建设等关键环节的现实难题，探求出实现水利工程良性运行管理的良策，真正把水利工程管理引向以人为本、全面协调可持续发展的轨道。