论社会转型中土地征收立法的价值目标与功能定位——以《农村集体土地征收条例》的制定为视角

岳 红 强

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073 )

论社会转型中土地征收立法的价值目标与功能定位
——以《农村集体土地征收条例》的制定为视角

岳 红 强

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073 )

伴随着工业化和城镇化进程的加速，征地目的不明确、利益分配不均衡、公权与私权的不平等以及征地程序的缺位成为愈演愈烈的征地纠纷的主要诱因。我国现行土地征收立法已不能适应社会经济体制转型的发展要求。正在制定的《农村集体土地征收条例》应在多层次、结构性多元立法价值目标和正确的制度功能定位指引下进行建构，维护社会公平和整体利益，推进社会变革的进程，最终实现人的全面发展这一终极目标。

土地征收；立法价值；价值目标；功能定位

我国现行土地制度弊病繁多，利益分配的不均衡、公权和私权之间的不平等和征地程序不规范是导致征地矛盾激化的深层次原因。如何结合我国国情和实际制定一部统一规范的土地征收法是当前土地立法的主要目标。在这一立法过程中，土地征收立法的价值目标和功能定位作为立法的首要问题，是当前制定《农村集体土地征收条例》必须要探讨和解决的问题。

一、我国现行农村集体土地征收制度分析

我国的土地征收是指国家为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，依法给予农民集体经济组织和农户土地的地上物补偿后，强制将农村集体所有土地转变为国家所有的一种具体行政行为[1]。我国现行的土地征收制度散见于《物权法》《土地管理法》及多个部门规章中，大多表现为政策性规定，既无统一的立法价值目标和功能定位，又无具体的监督、惩罚和救济机制。这种分散型的立法模式，导致征地程序的无序和社会矛盾的激化，已不能适应社会转型的发展要求，制度引发的矛盾和问题越来越突出。

(一)土地征收目的不明确，公共利益范围模糊

在计划经济体制下，为了公共利益是国家投资建设的唯一目的。随着从计划经济向市场经济的转轨，用地目的从单一的公共利益目的变成公益和营利目的并存，国家改革了从全部无偿划拨转变为部分实行有偿使用的供地办法。《物权法》第42条第1款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产。但对公共利益的内涵和范围未予以规定。农村土地征收立法中公共利益如何界定?是否可以完全借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》概括加列举的规定，两种征收之间存在哪些联系和区别，非公益建设项目的用地如何供应，这些问题都是目前我们急需解决的重要问题。

(二)征收程序不规范、不透明，征地双方地位不平等、信息不对称

《土地管理法》虽然规定了“两公告一登记”制度，但在实际中，土地是否被征收完全由政府和集体决定，被征地农民不知情、征地补偿款的分配和监管等征地后期程序缺失，征而未用、多征少用的现象严重。另外，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，超过法定期限未动工建设的，县级人民政府可以无偿收回土地使用权。该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，所有权不能回转。这种恢复耕种需要立法进行具体程序性的规定，但目前立法上仍是空白。

(三)土地征收补偿、分配和安置制度不完善，利益协调机制不健全

实践中，以农产值确定补偿安置费不科学、标准低，难以保证被征地农民的生活水平不降低。由于农民自身素质的局限性，目前单一的一次性货币安置方式产生了失地农民长远生活保障问题。更为突出的是，征地补偿安置费分配和管理不到位，拖欠、挪用、截留、贪污等现象屡见不鲜。2010年国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》中要求全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价，探索完善征地补偿款预存制度，采取多元安置途径，合理分配征地补偿费，不得强行征地。但上述措施如何具体落实和监督则未制定具有可操作性的详细规定和惩罚机制。

(四)征地救济机制不健全，矛盾尖锐突出

随着经济的快速发展，征地面积急剧增加，征地纠纷和矛盾增加，信访和调解的非强制性未能产生有效的救济效果，土地征收行为的合法性问题无法纳入行政裁决和行政诉讼等法定程序，土地征收争议和纠纷救济制度滞后，致使争议解决的渠道不畅，使得许多问题未从根本上得到解决，群体性上访事件和阻止施工等过激行为不断增加，导致矛盾激化，影响社会稳定和正常秩序。

现行农地转用实行由政府征收的制度形成了政府垄断土地一级市场的局面，造成了农地转为建设用地过程中的国有化倾向，不利于城市化的健康推进和经济的可持续发展。只有在明确统一的立法价值目标和功能定位条件下，制定统一规范的农村集体土地土地征收制度，才能从根本上限制和规范政府的征地行为，维护被征地农民的合法权益。

二、农村集体土地征收立法的价值目标

“价值问题虽然是一个困难的问题，它是法律科学所不能回避的。”[2]法的价值具有两重性质，“它一方面体现了作为主体的人与作为客体的法之间需要和满足的对应关系，即法律价值关系；另一方面，它又体现了法所具有的、对主体有意义的、可以满足主体需要的功能和属性”[3]。法的价值是立法的思想先导和实施需求。在将来统一的土地征收立法中，应实现以下四个方面的价值目标。

(一)以人本主义为理念，建立多层次、结构性的多元价值目标体系

宏观上，无论是立法、执法还是司法，人永远是法的价值主体。在社会主义条件下，坚持以人为本就是要不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权和自由，最终实现人的全面发展。微观上，由于社会观念多元分化，法的价值也具有多元性。法的价值分为三个层次：法的目的价值、评价标准价值和形式价值。法的目的价值总是居于主导地位，评价标准与形式价值都是为一定的目的价值服务的[4]。在法的制定和法的实施中面临着对法的价值的科学选择。虽然法的不同价值在某种程度上是对立冲突的，但在以人为本理念的统摄下，法多元而复杂的价值构成一个相互依存、不可分离、和谐统一的价值体系。由于土地征收具有行政法、民法和社会法多重属性，故而，社会转型期的土地征收立法应以利益平衡、程序规范、限制公权、保障私权、稳定秩序为形式价值，以公平正义、民主自由为评价标准价值，以人的全面自由发展为目的价值，建立多层次、结构性的多元价值目标体系。

(二)维护公共利益和保障私权并重

马克思主义认为，利益是一个非常重要和实用的社会概念，每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来[5]。表面上，现行土地征收立法导致矛盾激化的主要诱因在于利益分配的不均衡。本质上，这种矛盾纠纷的根源在于现行土地征收制度对公共利益和被征地集体和农民的合法权益的保护态度不平等。公法和私法均以自由、安全、秩序和正义等价值追求。但两者在不同的价值层面对不同价值的理解和追求是不同的。民法强调机会公平，而公法强调结果公平。由于土地征收制度的公法和私法双重属性，则必然要求其立法平衡公共利益、集体利益、个人利益和社会利益之间关系。在不妨害公共利益的前提下如何保障被征地农民的合法权益是未来土地征收制度设计的破解难题。利益权衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的结构性价值。只有将公共利益和私人权益平等对待，找到合理的平衡点，才是化解征地矛盾的根本途径。

(三)程序正义和实质正义相结合

正如罗尔斯所言：“正义是社会制度的首要价值……作为人类活动的首要价值，真理和正义是绝不妥协的。”[6]任何社会秩序中都存在着一些最低限度的、不以立法者意志为转移的正义需求，它们“构成了一个正义制度的最为根本的基础，它是由那些最低限度的公正和合理的标准组成的，没有这些标准，就没有可行的法律制度”[7]。程序是指有关某项活动应当遵循何种方式、步骤、顺序、时限等公示性的过程。没有程序的公正就没有实质的公正[8]。程序的本质特点既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性[9]。我国现行的土地立法重实体、轻程序。除了补偿标准是争议的焦点外，征收程序问题也是诱发征地矛盾尖锐的重要因素，尤其在执法和司法程序中显得非常薄弱。故而，土地征收立法应本着程序正义和实体正义相结合进行制度设计，以使公平正义体现在征地的立法、执法和司法过程中，尽可能减少征地矛盾的激化。

(四)本土化和可持续发展

我国现行体制下的“队为基础、三级所有”土地制度，是以土地经济利益强制性配置为核心内容的土地制度变革的结果。我国的国家土地所有权和集体土地所有权在地位上存在着根本性的差别。国家土地所有权具有绝对性和完整性，而集体土地所有权因所有权主体虚位这一先天性缺陷而在使用、流转等方面受到诸多限制，并非真正意义上的私有所有权，而是公私兼具偏重于公法上的公共权利，致使我国的农村集体土地所有权无法与国外的私人土地所有权相提并论[10]。未来的土地征收立法必须考虑我国土地制度的本土性，结合我国的具体国情，而不能盲目照搬国外的土地征收理论。土地是一种稀缺和不可再生性的自然资源。我国的《土地管理法》第1条将可持续发展作为价值目标具有深刻的意义。土地的开发和利用必须坚持可持续发展的理念，在严格按照土地总体规划和用途管制的条件下进行，尤其是对有限耕地和自然环境的保护。土地征收制度设计是否符合我国国情和完善与否将直接影响我国社会经济的能否实现可持续发展。

三、农村集体土地征收立法的功能定位

法的功能不同于法的价值。法律的价值目标是在社会实践中追求正义，法律的功能是利用规范系统与外部环境的相互作用所呈现的功效形成良好的社会秩序[11]。法的功能为实现法的价值服务，是法的价值得以实现的手段或者途径，而法的价值却是法的功能的目的。土地立法的功能定位要以其立法价值目标作为自己设定的精神依据与实现的思想指导。

(一)推动社会变革，统一修改整合现行分散的土地征收立法规范

立法是对社会发生作用的基础性环节，它不仅是对社会变革需求的回应，也是对社会变革具有能动的反作用。社会变革核心一定是以经济利益和政治利益为核心诉求点进行的大范围内的利益调整。我国现行土地立法规范分散，散见于《物权法》《土地管理法》以及少量的行政法规和大量的部门规章中，并在相当时期内以政策性先导模式对土地征收进行调整和引导。虽然政策具有灵活性、目的性、针对性等优点，在一定时期内对土地征收调整发挥了重要的作用，但因自身的局限性，随着改革开放的深入发展，其弊端日见端倪。因此，在依法治国的前提下，在土地征收立法价值的指引下，通过统一土地征收立法推动社会的发展成为社会主义市场经济发展的必然选择。在下一步的土地立法中，应整合现有分散的土地征收规范性文件，制定一部统一的土地征收法律或法规，严格限制公权，充分保护私权，推动社会变革的进程。

(二)平衡协调各方利益，共享改革发展成果

社会转型、体制转变的实质是社会资源和社会利益的重新分配，它必然会引发社会结构、利益关系、利益格局的深刻变化并引发矛盾和冲突。国有土地所有权和集体土地所有权地位的不平等，征地中形成弱势群体和弱势利益是社会转型中改革和发展的必然结果和代价。但这一代价不能完全由被征地农民承担。政府为了公共利益而侵害被征地农民合法的财产权益不符合正义的要求和政府的服务职能。难道强制提供农地以供城镇化和工业化发展和增加土地财政是公共利益？农民失地引发的社会秩序混乱和生存无法维持不属于公共利益的范畴吗？由于利益的相对性，关于公共利益，事实上难以给出一个确切的定义。笔者认为，“公共利益”范围的认定，可借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的列举方式，但要考虑农地征收和国有土地房屋征收的区别，最大程度上维护被征地方的合法权益，真正实现利益均衡，使征地各方共享改革发展成果。

(三)完善补偿标准和方式，充分保护农民的合法权益

《物权法》规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，但这一规定仅有宣示意义，何为“足额”未有确定的标准。现行的补偿标准属于政府单方行为的结果，与市场价格相脱节。政府一方面按较低的标准对农民给予补偿收回土地所有权，另一方面以市场价格出让土地使用权，这直接激发地方政府通过土地征收和出让土地使用权来获得土地财政，助推了地价和房价的高涨。因而，土地征收立法应引入市场价格参照机制，合理提高补偿标准。在征地补偿费用方面，除支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外，还应支付土地承包期内农民失去土地的间接损失。建立完善的土地征收补偿基金制度与入股、分红多种补偿方式，先补偿后征地，依法限定政府土地出让金收益的比例，遏制政府土地财政的增长，充分保护农民的合法财产权益。

(四)规范征地与补偿的程序，实现程序正义

我国现行土地征收程序立法简单粗糙，暗箱操作、未经公告和听证或流于形式现象普遍，侵犯了农民的知情权和参与权；监督和救济程序不完备，导致征地纠纷无法解决。土地征收立法应明确规范征地各个环节的法定程序，规范政府和农村集体行为，征收过程公开、透明，防止以各种形式侵蚀失地农民的土地补偿费用。实行事前公告制度，充分尊重农民的知情权、参与权、协商权、听证权，推进政务公开，避免将农民排除在程序之外，严禁强行征地。无救济即无权利。目前，根据现行《土地管理法》的规定，征地各方不能对征地补偿标准达成一致意见，由征收部门裁定，且该裁定为终局裁定，不能向法院起诉。对征地的目的、安置补偿、征地程序、征地执行、补偿费用分配有争议时没有提供法定的纠纷解决途径。因此，应建立有效的监督和救济机制，将征地纠纷纳入行政诉讼的范围，建立完善畅通的纠纷解决机制、司法审查机制和惩罚机制，保障被征地方的异议权、申诉权和诉讼权。

(五)建立和完善保障体系，稳定社会秩序

我国《物权法》第42条第2款规定，除了支付补偿费外，还要安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。在城乡二元化体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体。虽然征地补偿暂时缓解了失地农民的生活压力，但目前农村的社会保障体系还未真正建立，加之农民的职业技能缺乏和文化水平不高，如何妥善地安置失地农民的长久生计关系到社会秩序的稳定。虽然社会保障制度是一个复杂的系统工程，仅靠土地征收立法无法解决，但在制度设计时必须考虑失地农民的生活保障，提供立法上的措施和途径，与其他社会保障制度相衔接。土地征收制度设计应把维护农民的长远发展作为出发点，除了资金补偿外，建立就地集体非农业化就业、免费职业技能培训、养老保险等多元化的社会保障机制，确保失地农民生活水平不降低。

历史证明，依法治国是历史发展的必然和保障国家长治久安的根本法宝。从计划经济到市场经济的嬗变，事实上是从“身份社会”到“契约社会”的变迁。公权力本质上代表的是一种特权。如果没有法律制约，公权力就像一匹脱缰的野马一样无法控制。真正建立社会主义市场经济体制和构建和谐社会，就必须让公权力回归其本来的定位，在尊重合法私权的前提下，在法定范围内严格规范行使，以实现各方的利益均衡。徒法不足以自行。立法的完备并不意味着法治的完善，纸上的法只有变为行动上的法才具有法治的意义，才能真正实现立法价值目标和制度功能。

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[责任编辑孙景峰]

DF45

A

1000-2359(2012)05-0117-04

岳红强(1979—)，男，河南林州人，中南财经政法大学法学院博士生，河南大学法学院讲师，主要从事民商法理论和土地制度研究。

2012-04-04