垂直管理：养老保险经办机构能力建设的突破口

张 晨 寒

(河南师范大学 公共事务学院， 河南 新乡 453007)

垂直管理：养老保险经办机构能力建设的突破口

张 晨 寒

(河南师范大学 公共事务学院， 河南 新乡 453007)

养老保险事业迅速发展，对经办机构提出了更高的要求。建立垂直管理体制可以打破地方保护主义，完善省级统筹，保障基金安全，为高效组织管理结构的形成，统一信息平台的建设，规范化、标准化的管理提供组织基础，是养老保险经办机构能力建设的突破口。

养老保险;经办机构;垂直管理

养老保险经办机构是实现养老保险制度目标的组织保障。目前我国养老保险经办机构建设与快速发展的养老保险事业的需求存在较大的差距。提高养老保险经办机构的能力建设涉及公共服务、政府职能、机构管理等诸多问题，是一项巨大的系统工程。而垂直管理可以成为养老保险经办机构建设的突破口。

一、养老保险经办机构垂直管理的理论与实践

(一)养老保险经办机构的现行管理体制

养老保险经办机构的管理体制根据政府介入程度可分为政府直接管理方式、半官方自治管理方式和私有化管理方式。政府直接管理方式是由政府设立专门的管理机构管理全国养老保险事务。这种管理体制根据政府管理方式的不同还可以分为两种：集中统一制或称垂直管理，由中央政府统一进行管理。上下分权制或称属地管理，由各地方政府分别进行管理。半官方自治管理方式是在政府统一的协调和监督下由半官方、半独立的行业或地区养老保险管理机构在法律范围内实行自治、自主管理。私有化管理方式是在政府社会保障主管部门的监督下，委托商业性保险公司或私营银行管理养老保险事务。

我国的养老保险经办机构总体上是各地方进行属地管理的政府直接管理模式。从省级层面来看，我国各省养老保险经办机构的管理体制分三类：一类是属地管理，在省级范围养老保险经办机构由各县、市地方政府管理，大部分省份是这种管理体制。另一类是省级垂直管理，由统一养老保险经办机构管理全省的事务。陕西、吉林、黑龙江三省和天津、上海两个直辖市是这种管理体制。还有一类是这两种管理体制的结合，河南省是省辖市的经办机构实行属地管理，省辖市对县(市、区)经办机构实行垂直管理。

(二)垂直管理模式的兴起

垂直管理和属地管理都是政府管理中常用的组织形式。属地管理的政府职能部门实行地方政府和上级部门的“双重领导”，上级主管部门负责管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”，且纳入同级纪检部门和人大监督。垂直管理的政府职能部门脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”。垂直管理的业务运行基本上脱离同级政府的行政管理框架，封闭在系统的科层组织结构框架内，特别强调业务的敏感性和保密性，具有垂直性和相对独立性，有利于建立统一规范、高度标准化的运作模式，有利于提高组织的效率。

新中国成立以后，我国地方政府的各职能部门接受行业和地方的双重领导。但在政企不分和中央集权的背景下，地方政府的行政职能由行业主管部门承担，地方政府和中央政府的利益高度一致，“双重领导”实质是“条条专政”，下级职能部门主要接受上级主管部门领导。改革开放后，中央向地方下放权力，通过各职能部门，向地方分散了人、财、物等权力，以调动地方政府发展本地经济的积极性。在这种情况下，原来的部门和地方“双重领导”开始具有实质的变化，上级主管部门负责业务指导，人事权、财权由地方政府掌握，地方管理取代部门管理占据了主导地位。

从20世纪90年开始，在严重的经济过热、通货膨胀压力下，中央从地方上收经济调控权力。税务、银监、证监、保监等部门纷纷实施垂直管理[1]。但尽管如此，地方保护主义的势力仍然强大，一些地方政府并不真正执行中央的宏观调控政策。地方政府对有利于本地的政策，贯彻执行；对不利于本地的政策则“上有政策，下有对策”。为进一步加强中央调控的有效性，中央在工商、土地、技监等一些市场执法和监督部门实现垂直管理。近年来，垂直管理的呼声越来越高，几乎所有重要的监管和执法部门，都呼吁脱离地方政府序列，进行垂直管理。

(三)养老保险经办机构垂直管理综述

垂直管理的改革之所以盛行，主要是因为职能部门想通过人事、财务独立，摆脱地方政府的干预，保证“上传下达、政令畅通”，加强部门执法监管的权威。但能否达到这一目的，理论界争论激烈，有学者认为垂直管理打破了地方保护，保证了政策的高效执行。另有学者则认为垂直管理并不一定优于属地管理。属地管理体制中地方监管部门执行地方政府的政令；垂直管理体制中地方监管部门虽然不再接受地方政府的政令，但并不一定就会依法监管，因为地方政府还可以动用资源俘获监管部门，两方达成合谋。因此在垂直管理体制下，还需要建立一个激励监管机构以防范合谋，反倒增加了执法成本。垂直管理仅应在个别关系整个经济运行的部门实施，多数监管部门并不适合。

养老保险经办机构与市场监管部门不同，是一个提供公共服务的部门，并且具有较强的独立性，服务对象范围广泛，而且在市场经济条件下，必须考虑到服务对象的自由流动。因此，养老保险经办机构更适合由现在的属地管理改为垂直管理，建立全国网络化管理的社会养老保险服务体系，实现个人社会保障代码全国通用，社保关系全国续转，社会养老保障基金全国统筹和发放，为全民提供方便公正的社会养老服务[2]。从国际上来看，英国、美国、法国、澳大利亚、日本这些市场经济国家的社会保障机构多数为垂直管理体制。

2006年上海社保案后，社会保障理论界越来越多的人认同成立垂直管理的社保经办机构。中国人民大学郑功成教授认为，应在中央层面上打破政府部门格局，建立与税务总局、工商总局并行的国家社会保险总局，在全国建立垂直管理的网格化公共服务体系和服务型政府[3]。清华大学杨燕绥教授认为应坚持政府主导、政事分开、全国统一的原则，实行国家垂直管理与地方合作，利用社会资源，引入竞争机制，简化服务流程，完善信息系统，建立居民征信制度，理顺社会保险管理体制，建立高效运行和方便居民的社会保险社会化管理与服务体系[4]。

在实践中，2000年陕西实现省级垂直管理，全省养老保险经办机构的人财物均由省劳动保障厅统筹安排、统一管理，各级养老保险机构统一由省社会保障局管理，下级养老保险经办机构对上一级负责，市、县养老保险经办机构为省社会保障局的派出机构。由省编办核定全省各级养老保险经办机构人员编制，省劳动保障厅任免市地养老保险经办机构的负责人。全省养老保险经办机构业务实行统一归口管理，养老保险基金实行统收统支，全省实行统一的规范化的养老保险经办程序。全省各级养老保险经办机构业务经费纳入省财政预算，实行统一管理、统一核拨。对固定资产管理实行统一管理监督与分级核算管理相结合的管理形式。2001年吉林省实行“基金省级调剂、机构垂直管理”的模式。2005年黑龙江实行省级垂直管理。另外，天津、上海实行“统收统支”的“垂直管理”模式。从运行效果来看，养老保险经办机构省级垂直管理后，权力呈现垂直的治理结构，省级政府成为权力中心，有效地避免了全省之内养老保险政策各自为政、各守一摊、互不通约的混乱局面，保证了省级统筹目标的实现，对提高工作效率、统一标准和规范流程等起到了积极的促进作用。

二、养老保险制度发展对垂直管理的需求分析

(一)提高统筹层次对垂直管理的需求

目前，我国大部分地方已经实现了养老保险的省级统筹，国家“十二五”规划纲要中提出要实现基础养老金的全国统筹。提高统筹层次必须有与之相适应的管理体制。现行的省级统筹，要求以省(自治区、直辖市)为单位实行统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。统一制度要求在全省范围内，城镇各类企业、个体经济组织及其职工均应参加基本养老保险，实行统一的基本养老保险制度；统一标准要求在全省范围内，统一确定缴纳基本养老保险费的比例和基本养老保险待遇支付标准；统一管理要求基本养老保险业务，统一由省级社会保险经办机构负责管理，并达到全省规范、统一；统一调剂使用基金则要求建立以省为单位的基本养老保险基金，各市、县征缴的基本养老保险费实行全省统一调剂使用。这些目标的实现依靠省级养老保险经办机构的计划、组织、领导和控制，这四个环节是相辅相成、互相影响的。如果省级养老保险经办机构仅仅有业务指导的权力，而人事权和财权归各市县地方政府，管理过程链的四个环节割裂开来不能正常衔接，管理的目标就不能有效实现。

例如，在基金征缴上，实行省级基金调剂的省份，企业养老保险费的征缴由各市的养老保险经办机构管理，基金出现缺口由省级调剂。省级养老保险经办机构的基金目标和市级经办机构的目标就不一致。地方经办机构以本市经济目标为中心，庇护本地企业，征缴力度和上级经办机构的要求差别较大。上级经办机构希望加强控制环节，但缺乏人事权和财权，结果控制无效。因此，养老保险经办机构的垂直管理，可以统一计划、组织、领导和控制，对提高管理效率、加强政策落实力度、提高统筹层次、节约管理成本、加快信息化工作步伐等，都具有重要的意义和作用。

(二)基金安全对垂直管理的需求

安全性是社会保障基金管理的第一原则，基金安全可以分为名义安全和实际安全。名义安全是指投资的本金能够按时全部回收，并取得预期投资收益；实际安全则是指投资的本金及其产生的收益能够保值，能够抵御通货膨胀的风险，不降低其购买力。为了保证基金的名义安全，目前我国养老保险基金的投资仅限于存银行和买国债两个渠道。但是，即便是在这样严格的基金管理要求下，过低的管理层次、过大的管理幅度也无法保证基金的名义安全。2006年，国家审计署对部分城市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金进行了审计，发现违规问题资金计有71.35亿元，其中1999年及以前社会保险基金发生的违法违规问题涉及金额23.47亿元。2000年以来社会保险基金发生的违法违规问题涉及金额47.88亿元[5]。

现行制度为保证基金的名义安全限制投资，但却给基金的实际安全带来严重问题。由于居民消费价格的不断上涨，导致养老保险基金越存越少，实际安全无法保证。随着养老保险制度的发展，覆盖面不断扩大，积累的资金规模更加庞大，特别是做实个人账户后，基金投资运营是养老保险发展的必然规律。但在现行的市县管理、省级调剂的基金管理制度中，庞大的基金分散在各地，不利于基金保值增值。首先，由于地方政府掌握养老保险经办机构的人事权，各地经办机构必然把本地政府的经济利益放在第一位，把参保者的养命钱当成发展本地经济的金库，甚至可能出现挪移、贪污等更严重的问题，不要说基金的实际安全，连名义安全也得不到保证。上世纪90年代，养老保险制度改革之初，养老保险基金曾由各市县投资运营，就发生过上述问题。其次，各地的基金规模相对较小，如果委托运营，在市场中的谈判能力弱，不能从基金投资公司取得更多利益。再次，各地都需设立基金投资管理机构，增加了管理成本。因此，无论是在现行养老保险基金管理办法下的保管基金，还是将来的基金投资运营，都需要一个较高的管理层面。

(三)信息管理对垂直管理的需求

一方面，养老保险是一项需要缴纳十几年甚至几十年才开始享受待遇的保险，市场经济中劳动力是自由流动的，长期的缴费期内必须保证养老保险关系的快捷、便利转移接续。劳动者在各个不同时期、不同地点形成的养老保障权益都必须有准确、统一的信息记录，才能实现养老关系的转移接续。养老保险的长时期、广覆盖、可转移的特点，要求养老保险信息平台必须在较高层次上统一建设。在属地管理下，各地有不同的利益和选择，很难建设标准化、规范化的统一信息平台。垂直管理可以打破地方局限，由省养老保险经办机构制定统一的技术标准，规范业务流程，低成本地打造统一的信息管理平台。

另一方面，垂直管理的养老保险经办机构抵御信息管理风险的能力更强。信息管理要为每一个参保人员记录、测算、处理从就业到死亡过程中发生的千万个保险数据，这些数据是参保人的权益记录，是领取养老金的依据。信息不准确带来的信息风险会影响参保人将来领取待遇，还会降低费基，漏征保费，减少养老保险基金收入。另外，由于在强制实施的社会保险中政府是最终责任者，又会给政府财政带来压力。在养老保险经办过程中可能出现的信息风险有：外部欺诈的假信息，内部欺诈的假信息，管理过程中疏忽造成的数据丢失。抵御欺诈性的假信息，需要基层经办机构和高层经办机构的利益高度一致。目前，省级统筹、属地管理下的基层经办机构与上级经办机构利益并不一致，而是与当地政府的利益一致，并对地方政府负责，外部欺诈利益受损者是省级财政，地方政府利益不受损或少受损，甚至有时还会得益，地方经办机构抵御外部欺诈的动机不强。基层经办机构与本地政府一致的利益，导致其为本地利益有时会出现对上级经办机构的内部欺诈。垂直管理改变了利益格局，基层经办机构与上级经办机构利益一致，增强了抵御外部欺诈的动机，消除了内部欺诈的动机，增加了信息安全。抵御管理过程中疏忽造成数据丢失的风险依赖于标准化操作。标准化操作需要垂直管理的养老保险经办机构在全省范围内统一组织实施。

三、垂直管理为养老保险经办机构能力建设提供组织基础

(一)垂直管理为科学设计养老保险经办机构的组织结构提供基础

养老保险经办机构应当是岗位职责明确，层级少、程序简化、协调合作的以业务流程为导向的扁平化组织结构。垂直管理为建立省、市(县)、业务经办网点三级管理层次的以业务流程为导向的运行机制提供了组织基础。在垂直管理体制下，省级养老保险经办机构以业务管理、资料管理、财务管理、综合稽核为主，业务经办向基层前移。市(县)级经办机构以业务集中处理为主，减少业务小而全的各级经办机构，市(县)经办机构成为专业人员集中、技术设备集中、业务操作集中和业务管理集中的后台处理中心。分布广泛的网点仅做前台业务，不做过多的数据处理。在这种业务集中、工厂化的管理结构中，仅在业务处理中心集中配备专业人员及设备，其他各网点只需投入少量人员负责接受服务对象申请等简单操作，可以大大减少资金、人力、物力资源的投入，降低经营成本。而且，由于中心内部对业务处理进行科学分工，形成不同岗位之间流水线式的作业方式，每个员工在其岗位上的操作都十分熟练，与由一个员工完成业务的全部操作流程相比，这样的分工作业方式可以最大限度地缩短业务处理时间，保证业务处理的效率，实现规模效益。这种扁平化的省级垂直管理体制可以整合社会保险管理资源，避免管理职能交叉，减少业务经办环节，简化手续，方便行政沟通，降低费用成本。而且，由于网点操作简单，还可以通过服务采购模式和服务联盟模式建设工作网络，低成本地实现服务重心下移的目标，真正做到经办工作“沉下去”。另外，垂直管理强化了内部管理，有利于真正建成内部运行严谨、规范、有序，对外服务简便、高效、周到的运行机制。

(二)垂直管理为规范化、标准化管理提供组织基础

随着养老保险业务量的剧增，管理难度加大，如果缺乏规范的和标准化的管理制度，便难以有效运营。规范化、标准化的管理需要有统一的机构组织实施，省级垂直管理提供了这一组织基础。所谓规范化是从组织系统的整体出发，对各个环节的各项要素、运作流程、工作方法等制订规程，规范管理。所谓标准化是对规范化制订统一标准，使规范化可操作、可评价。对养老保险业务来说，要对各个业务环节进行梳理，对每个环节以及所要控制的风险点和复核内容进行梳理规范，并绘制业务流程图，提出风险等级和稽核内控要求。这些都需要对全国养老保险经办业务统一梳理，制订标准，明确行动的方式、方法和程序，才能获得最佳的养老保险经办秩序，实现经济效益和社会效益最大化。因此，只有在垂直管理下，规范化的管理才能有效实施，保证养老保险经办机构的协调统一运行。标准化、规范化管理中有许多可借鉴的管理经验，比如前台窗口服务，可以借鉴银行操作流程和管理经验，做到完整、准确、安全，符合即时复核。后台财务管理和基金管理，可以借鉴基金公司的管理经验，查找风险点、建立风险控制制度。无论是银行还是基金公司，都是在垂直管理体制下才真正做到岗位设置、工作环节、填报表格、检查标准等统一规范的。

(三)垂直管理为建立评价和监督机制提供组织基础

垂直管理为建立评价监督机制提供了组织基础。省级经办机构既精通养老保险经办流程和标准，使评价准确，又掌握基层经办机构的人财物，使监督有效。在垂直管理下，全国各基层经办结构在业务标准、服务标准和管理标准建设上统一了起来，有了可比性。业务标准依据社会保险的相关法律、法规，制订全国各项业务的办理标准和实现目标。服务标准依据参保企业和参保人对经办服务的现场电子测评以及表扬或投诉的统计汇总，制定服务达标的评定标准，各地比较，和利益联系。省级经办机构对经办业务的数据统计、结果抽查、责任落实和追究等设置统一的评定依据。

另外，垂直管理为完善养老保险经办机构内部控制机制提供组织基础，增强了防范风险能力。垂直管理使上级对社会保险经办机构在业务流程的设计上具有主动权，使内控办法体现于业务操作流程中，在岗位之间、业务环节之间形成相互监督、相互制衡的机制。垂直管理使全国的养老保险经办成为一个整体，可以在系统内依据经办业务和监督管理相分离的原则进行内控体系设计，规范经办业务工作，优化操作流程，在确保前台服务流畅的同时，保证后台监控到位。

[1]金亮新.我国政府垂直管理制度探讨[J].理论与改革，2008(1).

[2]沈荣华.分权背景下的政府垂直管理:模式和思路[J].中国行政管理，2009(9).

[3]郑功成.中国社会保障改革与发展战略·总论卷[M].北京：人民出版社，2011.

[4]杨燕绥.社会保险经办机构能力建设研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2011.

[5]白天亮.社保基金违规主体多劳动部门承认负有重要责任[N].人民日报，2006-12-03.

[责任编辑迪尔]

VerticalManagement:TheBreakthroughofBuildingPensionInsuranceInstitutionalCapacity

ZHANG Chen-han

(Henan Normal University,Xinxiang 453007,China)

With the developing of pension insurance rapidly, it has the higher requirements that the agencies put forward their capacity . The vertical management system should be established in order to break the local protectionism , improve the provincial overall arrangement, safe the fund security. It is the organized basement that form efficient organization and management structure, construct a unified information platform, and manage to standardization, it still the breakthrough of building pension insurance institutional capacity.

pension insurance;pension insurance institution;vertical management

F840.612

A

1000-2359(2012)05-0067-04

张晨寒(1967-)，女，河南济源人，河南师范大学公共事务学院副教授，主要从事养老保险研究。

国家社会科学基金项目资助(09BSH019)

2012-01-17