詹克斯型教育券研究<br/>——兼论在我国教育救助中的应用

詹克斯型教育券研究
——兼论在我国教育救助中的应用

2012-04-14曹清华

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2012年5期

关键词：密尔沃基克斯救助

曹清华

(江西师范大学政法学院，江西南昌 330022)

詹克斯型教育券研究
——兼论在我国教育救助中的应用

曹清华

(江西师范大学政法学院，江西南昌 330022)

詹克斯型教育券具有“受限制的竞争性”和“典型的补偿性”两大特征。20世纪90年代以来，在詹克斯教育券理论基础上实施的美国“密尔沃基家长择校计划”和哥伦比亚政府的教育券计划实践证明，詹克斯型教育券能够增加低收入家庭学生接受良好教育的平等机会。我国教育救助领域存在挤占救助资金、冒领救助金和遗漏救助对象等现象。在教育救助领域引用詹克斯型教育券有利于减少上述现象，提高教育救助效率，促进教育公平。

詹克斯模型；教育券；教育救助

教育券(Education Voucher)，是指政府把公共教育经费折算成一定数额的可冲抵学费的代币券。用教育券资助学生上学的想法最早可追溯到18世纪的亚当·斯密在《国富论》中的论述。1955年美国新自由主义经济学家米尔顿·弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出关于教育经费改革的一个设想，主张将教育经费以代币券形式直接发给家长，通过家长在公私学校之间的自由选择把市场机制引入教育领域，从而改变政府对教育的垄断，消除政府的科层制导致的教育效率低下状况，提高学校教育效率和消费者自由选择权，理论界称之为“市场模型”的教育券。1964年英国经济学家皮科尔与怀斯曼对弗里德曼模型作了修正，提出教育券的“与收入联系的市场模型”。美国社会学家詹克斯则于1972年提出教育券的“补偿性市场模型”[1]。这三种模型中，以詹克斯模型最为倾向于促进贫困学生的平等教育机会。

一、詹克斯型教育券的基本特征

克里斯多夫·詹克斯是美国当代一位自由主义社会学家，长期以来关注教育、社会分化、经济不平等影响等问题。20世纪60年代美国民权运动蓬勃发展，以市场化为基础的弗里德曼型教育券在提出之后遭到了政治右派的反对，教育政策开始倾向于教育机会和结果的平等。一些教育改革论者决定将教育券用于推进教育公平和社会公平，其代表人物詹克斯于1972年提出教育券的“补偿性市场模型”，他把教育券看作一种向低收入家庭学生提供教育机会的途径，强调教育机会均等应该是社会政策的一个目标。他的模型有两个重要特征。

(一)有限制的竞争性

同弗里德曼倡导教育券普遍适用于所有学生相比，詹克斯主张将涉及的教育券在选定的学区实行；对父母的收入水平不做要求，参与教育券计划的家长和学生可以根据实际情况自由选择学校；如果学校还有空缺资源，便无权拒绝持有教育券并要求入学的学生；如果学生对学校的需求超过了学校所能提供的空缺，学校应至少拿出一半的名额进行抽签分配；教育券价值等于平均教育成本，学校不可向家长收取超过教育券面值的额外费用；学校凭券从政府领取等额教育经费，因此学校的收入取决于所能吸引的学生数量。可以看出，这种模式的教育间接拨款制度增加了家长和学生的自由选择权，增强了学校之间的竞争程度。

詹克斯主张在教育券计划中引入市场机制，目的是通过竞争打破美国公立学校的教育垄断特权。但同时市场机制也受到约束，主要通过严格控制教育券发放数量、对参与教育券计划的学校和学生资格进行严格限制、教育券的费用须同学生的平均教育经费相同、为贫困生发放第二张补偿性教育券等方面来控制教育市场的过度自由化，避免完全的教育市场竞争所带来的负面影响。

(二)典型的补偿性

詹克斯型教育券在关注学生的教育消费者权利和教育经费使用效率的同时，更加侧重教育券在促进教育机会均等方面的作用。在詹克斯模型中，为避免经济的、宗教的、种族的障碍以及促进社会阶层间的社会流动性，低收入家庭学生在基础教育券之外还可获得第二张补偿性的教育券，补偿性教育券能否获得与学生家庭收入是否低于一定水平相关。同时还要调整参与教育券的学校，以确保低收入家庭学生能够获得高质量教育。

这种补偿性模型的特征就是事实上不允许学校收取超过教育券面值的额外学费，若有空缺资源，学校无权拒绝持有教育券并要求入学的学生。在这种情况下，学校若接受更多富裕家庭学生，将不比接受更多贫困家庭学生所获得的收入更高，也能防止一部分家长愿意缴纳额外费用以选择好学校的行为，而且这也意味着学校不能根据学生学习成绩来选择学生，由此确保低收入家庭学生获得平等的教育机会，以补偿他们在收入和学习方面的不足。

实行教育券计划的目标不外乎两个，即个人自由选择权(效率)和平等的教育机会(社会公平)，但是安全的自由选择必然导致教育机会的不均等，反过来教育机会的完全均等同样导致教育的低效率，两个目标之间存在交替现象。Van Gendt以下面这种方式来表述这种困境：当一个工具要为两个不相容的目标服务时，要使该工具发生效力，一个目标必须为另一个目标作出让步。如前所述，对于这两个目标的选择，詹克斯型教育券是在兼顾效率的基础上，追求更大的平等。

二、詹克斯型教育券在典型国家实践概况

(一)美国教育券实践——“密尔沃基家长择校计划”

美国实施了诸多的教育券计划，其中以威斯康星州密尔沃基市的“密尔沃基家长择校计划”实施时间最早、影响最为深远[2]。由于家长对公立学校教育质量的不满，密尔沃基市立法机构于1989年确立了预算法案336条并于1990年正式实施了教育券计划，又称“密尔沃基家长择校计划[3]”。该计划的目的是给居住在密尔沃基城市的低收入家庭学生提供资助，促进学校竞争以提升教育质量，同时更将教育券作为解决教育机会均等的工具。

“密尔沃基家长择校计划”为幼儿园直至12年级的低收入家庭学生进行资助，对学生的申请资格、学校参与条件、资助经费数目都有一些限制性要求，但并不对学生的种族背景、宗教信仰和以前考试分数有所限制。学生要具备教育券申请资格须符合以下条件：(1)是密尔沃基市的居民；(2)家庭收入在联邦贫困线的175%以下；(3)在上个学年，申请者须就读于一所密尔沃基公立学校或参与教育券的学校，或者是从幼儿园到三年级都没参与教育券的私立学校，或者从来没在任何地方上过学。

由于该计划的目的是为低收入家庭学生提供上私立学校的机会，因此参与学校被限定为私立学校，另外还需满足一些基本条件：(1)每学年至少为学生授课875学时；(2)提供含有六门学科的渐进性教学(阅读、语言、艺术、数学、社会科学、科学和健康)；(3)至少满足一种法律规定的业绩标准；(4)满足适用于学校的国家和州的健康和安全法律法规[4]。

在1999年前，每张教育券价值等于生均教育经费，此后州政府支付给参与该计划学生的教育券价值取决于以下两项花费中较少的一项：(1)上学年生均费用加上当前学年州税收生均分配额；(2)生均实际教育费用。学校接受的教育券经费学生求学的费用，如学费、工具费、书本费、教师工资、设备等，还涵盖公立学校提供的交通费等，学校不能再收取学生额外的学费。如果持券申请入学的人数超过了学校的空缺资源，学校则用随机抽签的方式决定录取学生。

密尔沃基市的公共教育机构和立法机关的审核局于1990年至2000年间实施了对该教育券计划的三个评价。评价结果显示，教育券为低收入家庭学生提供的教育机会在增加，因为参与学校从1990年的7所增加到2000年的103所；父母的选择权在增强，因为参与学校提供了满足学生个性需求的不同教育计划，父母可以选择更好满足他们需求的学校；教育券通过给低收入家庭学生补助，增加了他们进入私立学校的可能性。不过该计划并没有完全实现预期目标，如在促进种族融合方面没有显著证明。

(二)哥伦比亚教育券实践

20世纪70年代以来，哥伦比亚成为拉丁美洲经济活跃的一个发展中国家。政府为国民提供一到九年级的义务教育，公立学校免费，私立学校经费来自学生或者私人团体。80年代以来哥伦比亚小学毕业人数激增，公立教育资源匮乏，相当一部分贫困家庭孩子由于缴纳不起私立学校学费而失学。1991年，哥伦比亚政府开始补贴贫困学生学费，以教育券形式发放给贫困家庭用来支付私立学校学费。

为使教育券真正解决贫困学生的平等教育机会问题，政府对参与计划的学生资格进行了明文规定：(1)必须来自低收入家庭，且须入读有偿的私立学校。学生所在家庭经济情况由学生居住的地区出示相关证明，符合条件方可提出申请。(2)若留级则自动退出计划。(3)一旦教育券供不应求，学校就采用电脑派位的方法录取学生。(4)获得教育券的学生可在免费公立学校和参与计划的私立学校之间选择。同样，政府对参与计划的学校也作了相应的规定，参与的私立学校必须是非营利的私立学校，具备教授学术型课程或职业性课程资格等，以此确保贫困生也能获得良好的教育。

哥伦比亚政府采取詹克斯教育券致力于促进教育机会均等，让更多的贫困学生接受良好的教育。这样的选择符合发展中国家国情，尽管90年代末哥伦比亚出现经济严重衰退，教育券计划没有达到理想结果，但仍不失为一次比较成功的教育领域改革[5]。

由于美国和哥伦比亚在国情、实施过程中的条件等方面存在差异，詹克斯型教育券在两国理论的贯彻程度并不完全一致，但两者实施的结果有相同之处，即两国的教育券计划都提高了贫困学生获得良好教育的平等机会，在一定程度上促进了社会公平。这说明，教育券计划的制定、发行数量、面值、发行方式等需要立足于具体国家的国情，教育券作用的充分体现需要相关改革措施的配套。

三、詹克斯型教育券在我国教育救助中的应用

2002年，我国浙江的长兴县开始推行针对贫困家庭学生的詹克斯型教育券。当年，全县义务教育阶段的部分贫困生，每学期可分别获得一张面值200元或300元的“教育券”。同时，长兴县还发动县妇联、县个私协会、新华书店等部门单位购买“教育券”来资助贫困生。据调查，长兴县自2002年实施以券代助以来，做到了“没有一个孩子因交不起学费而失学”，教育券还进一步规范了贫困助学金的各项管理制度，确保助学工作科学、规范，专款专用[6]。随着浙江省部分领域免费教育的推行，长兴詹克斯型教育券正在走向创新。下面分析詹克斯型教育券在我国教育救助中的应用。

(一)我国教育救助的现状分析

教育救助是指国家、社会团体或个人对家庭经济困难学生进行资助，使其顺利完成学业的一项社会救助制度。让贫困家庭学生享有平等的教育机会，是贫困家庭摆脱贫困的恶性循环的基本保障。由于贫困的长期存在和有偿教育不可能在短期内改变，教育救助制度作为一项针对贫困家庭学生的社会救助制度将长期持续下去。目前，我国已建立起包括学前教育、义务教育、普通高中、中等职业教育和高等教育的家庭经济困难学生资助政策体系。2010年颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，教育部、财政部等有关部门共同配合，密集出台一系列新的资助政策和措施，提高家庭经济困难学生资助标准，扩大资助范围，并开始建立普通高中家庭经济困难学生资助制度，研究建立学前教育资助政策体系等等，一系列措施大大减轻了经济困难家庭教育支出的压力。但是我国的教育救助仍然存在一些问题，主要有以下几方面。

1.救助对象瞄准机制存在问题，同时存在骗领救助金和遗漏救助对象现象。在我国的很多地方，往往只有低保户才有资格享有各项专项救助包括教育救助，低保资格的认定属民政部门的工作范畴，而教育救助又归属教育部门负责，没有部门间相关职能的整合。一些学生在申请救助时，需要获得当地民政部门的认定材料，两部门沟通不足，信息没有共享，虚开证明材料的现象屡见不鲜。与此同时，对于一些收入刚好处于低保线之上的家庭，若家庭一时出现大笔开支如医疗或者教育支出而导致贫困(即支出型贫困)，那么这些学生又因为没有低保证而享受不到救助。

2.救助资金存在挤占现象。由于经济窘困和体制不健全等原因，贫困生救助资金在发放上存在一些问题。有些救助资金的经手部门存在对救助资金的挤占挪用现象，有些地方将救助金(尤其个人和社会的教育救助金)一次性发放给学生本人，而且是一次发放一年的，导致下半年的救助金往往被家长占用，到了下半年就没了学费。

3.“从优”的评定原则远离了政策制定的促进教育机会平等的初衷。由于受救助资金的制约，几乎所有的救助对象在申请奖学金、助学金时都需要学业成绩以及综合成绩优秀。这种基于优秀的审查条件使贫困生救助变成了优秀贫困生救助，对贫困学生也是一种压力和负担，使得那些家境贫寒且成绩不优秀的学生被迫选择退学。

由于存在上述问题，我国教育救助效率没有充分体现，促进教育机会均等的目标也打了折扣。究其原因，主要在于救助资金的短缺和体制的不健全。政府是教育救助基本的核心主体，但作为一个发展中国家，仅凭政府财力解决贫困生救助存在诸多困难，需要社会团体和个人的积极参与。但是，当前教育救助的不透明、挤占现象、救助效率不高等现象导致社会团体和个人缺乏教育捐赠的热情，体制的健全也非短期内能改观的，因此需要对教育救助方式进行创新。

(二)詹克斯型教育券在教育救助中的应用分析

“教育政策的最终目的之一是使学生少的集团增加入学人数，并尽可能减少入学方面的差异”[7]。在詹克斯理论指导下实施的美国“密尔沃基家长择校计划”、哥伦比亚教育券计划和我国长兴教育券计划在教育券发行数量、面值、发行方式和参与主体资格限定方面虽然差异，但其实施的结果无一例外提高了贫困家庭学生获得良好教育的平等机会。这说明，教育券不是一种僵化的实施程序，为了实现教育公平和社会公平的目标，詹克斯型教育券在实施中有很大的操作灵活性。

在实践中，我国的教育救助存在挤占救助资金、冒领救助金和遗漏救助对象、缺乏救助资金等问题，从而影响了教育救助促进教育公平功能的实现。在教育救助中引入詹克斯型教育券，创新教育救助资金的发放形式能在一定程度上避免上述问题的发生：政府把原本以现金方式发放给学校或者学生(或家长)的贫困生补贴转为以教育券方式发放给学生(或家长)，以券代币，教育券只能用来抵免学杂费或者购买其他教育服务，学校凭借学生缴纳的教育券到相关机构兑换相等资金。

1.政府将扶助贫困学生的资金以教育券方式发放给学生，改革了救助资金的发放程序，降低了其在运作中的消耗，避免了资金“外溢”，让同等的资金转化出更高的效益，也平衡了教育资源配置的程序公正和社会公正[8]。而且，教育券只能用于抵免学杂费和购买相关教育服务，可大大减少虚开证明以冒领救助金的行为。

2.政府、社会团体和个人提供的教育券上均盖有捐助者的印章和接受捐赠者的名字，救助资金的流向和使用效果都很明显，让参与社会救助的社会团体和个人看到教育救助金的有效使用，可以激发社会各界积极参与教育救助的热情，有效缓解救助资金缺乏问题。随着资金紧张问题的缓解，贫困生评定的“从优现象”亦可得到解决。

3.将教育救助资金以教育券形式发到家长或学生手上，一方面让家长看到了实实在在的教育福利，另一方面家长和学生本人都不可能将之挪作他用，只能用于学生自身的教育，做到专款专用，从而增强了社会对政府的信任感，提高政府的教育执政能力。

这种补偿性质的教育券的面值应该多少、适用范围如何等则需根据救助对象所处的教育阶段、家庭经济情况、当地社会经济等状况进一步研究制定。毋庸置疑的是在教育救助中应用詹克斯型教育券有利于提高教育救助的效率，促进教育救助目标的实现，因而应该成为教育救助领域改革的一个方向。

[1]沈有禄，谯欣怡.教育券的重要价值取向：教育公平[J].外国教育研究，2006(2).

[2]Vicky Lee,Ms Elyssa Wong.education voucher system[J].Research and Library Services Division Legislative Council Secretariat,2002(4).

[3]郝艳青.全球视野下的教育券比较研究[D].上海：华东师范大学硕士学位论文，2004.

[4]Milwaukee Parental Choice Program,student application from 2003—2004 School Year[EB/OL].http://www.dpi.state.wi.us.

[5]祝怀新,应起翔.哥伦比亚教育券政策述评[J].比较教育研究，2006(3).

[6]贺武华.“中国式”教育券：政策新生及其实践再推进——基于对长兴教育券的新近考察[J].教育学术月刊,2010(11).

[7]涂瑞珍教育券制度对我国教育体制改革的借鉴意义[J].长春工业大学学报，2008(3).

[8]冯大鸣.浅议我国引入教育凭证制度应关注的若干问题[J].教学与管理，2003(10).